Комментарий к ст 80 КРФ. Комментарий к статье 80 Конституции Российской Федерации

Гражданское право - информационно-аналитический сайт

Комментарий к ст 80 КРФ

[Конституция] [Глава 4 КРФ] [Комментарий к статье 80 КРФ]

Статья 80 КРФ

1. Институт Президента Российской Федерации был учрежден по результатам всенародного голосования 17 марта 1991 г., а его статус определялся Законом РСФСР от 24.04.1991 № 1098-1 "О Президенте РСФСР". 24 мая 1991 г. соответствующие изменения и дополнения были внесены в Конституцию России 1978 г. При этом Конституция и указанный Закон определяли Президента как высшее должностное лицо и главу исполнительной власти.

Действующая Конституция существенно модифицировала институт Президента. В частности, в процессе разработки проекта действующей Конституции столкнулись две позиции относительно места и роли Президента в системе государственной власти: одни участники Конституционного совещания 1993 г. предлагали определить его статус через понятие "высшее должностное лицо", другие - "высшее должностное лицо и глава государства". В итоге Конституция определила статус Президента в качестве главы государства. Это означало существенную по сравнению с начальным этапом российской президентуры ("высшее должностное лицо и глава исполнительной власти") трансформацию института Президента, изменение его места и роли в механизме государственной власти, обновление функций и полномочий, характера взаимоотношений с парламентом и правительством и т.п., в свою очередь обусловленного во многом обновленным видением принципа разделения властей.

Конституционное провозглашение разделения властей как принципа построения российской государственности объективно предполагает наличие такого органа, который гарантировал бы от разрыва и противостояния властей - в этом отечественное государствоведение видит гарантию от повторения исторической травмы октября 1993 г. В связи с этим Президент рассматривается как персонификация российской государственности.

В данном контексте, однако, достаточно остро стоит вопрос о режиме личной власти, гарантией от установления которого должна служить Конституция и предусмотренные ею "сдержки и противовесы". Проблема заключается в выявлении демократического потенциала российской президентуры как одного из институтов государственной власти, представляющего действительные интересы всего общества. Глава государства - не представитель той или иной политической силы или выразитель интересов отдельного социального слоя, он - олицетворение Российского государства и представитель всех своих сограждан, в своей совокупности образующих многонациональный народ Российской Федерации.

Существенно возрастает значение этой роли Президента в условиях федеративного государства, само устройство которого направлено в том числе на разрешение двух взаимосвязанных задач: гармонизацию межнациональных отношений и рационализацию власти, гарантирующую Российское государство как от конфедерализации, так и от его излишней централизации. Президент не должен быть непосредственным и заинтересованным участником споров и конфликтов между законодательной и исполнительной властями или споров и конфликтов между Федерацией в целом и ее субъектами, а также между самими субъектами. Его роль значительно выше, поскольку он интегрирует интересы всего общества и персонифицирует государство в целом. Именно поэтому Президент согласно действующей Конституции является не главой исполнительной власти, как это было установлено прежней Конституцией, а главой государства; на него возложены некоторые функции арбитра, он призван обеспечить взаимодействие парламента и правительства, является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина и других конституционных норм.

Согласно Конституции Президент является первым органом государственной власти. Именно с него ст. 11 Основного Закона начинает перечисление федеральных органов государственной власти, чем в дальнейшем определяется очередность конституционного описания их статуса в гл. 4-7. Существенное значение при этом имеет указание Конституции на то, что Президент осуществляет государственную власть в Российской Федерации, а не государственную власть Российской Федерации. Это означает, что согласно Конституции глава государства по своему статусу, функциям, полномочиям и ответственности не может квалифицироваться как "федеральный президент", он - Президент РФ.

Иными словами, институт Президента (как и Государственной Думы, Правительства, судов общей юрисдикции, арбитражных и т.д.) базируется на принципе унитаризма, который, будучи едва ли не всеобщим для отечественного государствоведения, не противостоит принципу федерализма. Именно на это ориентирует и понятие государства, содержащееся в ч. 1 комментируемой статьи, которое идентифицируется с Российской Федерацией в ее конституционном описании - демократическое федеративное правовое с республиканской формой правления. В этом смысле государство как политическая форма бытия многонационального народа Российской Федерации представляет собой интегрированное единство государственной территории, которая включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними, население, образующее единую государственную гражданскую нацию, и государственную власть, в системе которой глава государства занимает отведенное ему Конституцией место.

Российскую Федерацию по форме правления в отечественной конституционно-правовой доктрине обычно относят к числу полупрезидентских республик. В самом деле, для организации и функционирования институтов российской государственности подобно другим полупрезидентским республикам характерно наличие сильной президентской власти, сопрягающейся с менее выраженным, чем в президентских республиках, разделением властей. В действительности, однако, российская модель президентуры больше тяготеет к президентской республике.

Как вытекает из 25 решений Конституционного Суда РФ, в которых Суд анализировал нормативное содержание комментируемой статьи, оставаясь вне пределов традиционно вычленяемых трех ветвей единой государственной власти - законодательной, исполнительной, судебной - Президент интегрирует российскую государственность и, будучи наделен Конституцией значительными нормотворческими полномочиями, контролируя исполнительную власть и выполняя некоторые квазисудебные функции в качестве арбитра в спорах между органами государственной власти, он юридически и фактически "присутствует" во всех властях, определяет эффективность и действенность всех институтов государственной власти в Российской Федерации.

2. Природа института главы государства особенно наглядно проявляется в конституционных функциях Президента, которыми предопределяется круг его полномочий и характер взаимодействия с иными федеральными и региональными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления.

В частности, комментируемая статья Конституции возлагает на Президента ряд функций, доминирующее место в числе которых имеет интеграционная. Указанная функция проявляется в различных аспектах: во-первых, в самом словосочетании "глава государства" содержится указание на то, что Президент как неколлегиальный и первый в конституционной системе власти орган олицетворяет единство и целостность Российского государства и политическое единство общества, а его полномочия служат для выражения и обеспечения этого единства. При этом Президент олицетворяет такое единство как внутри страны, так и в международных отношениях; во-вторых, указанная функция проявляется в том, что Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Именно в связи с получившим закрепление в Конституции новым видением принципа разделения властей, гарантирующего от их разрыва и противостояния, глава государства не только выступает воплощением единства власти, но и выполняет координационную функцию.

Значение этих функций особенно возрастает в кризисных ситуациях. Согласие властей и их взаимодействие не исключают конфликтов, и в этих случаях Президент выполняет посредническую (или даже арбитражную) функцию. Перерастание же конфликта в противостояние, угрожающее единству государства и политическому единству общества, требует реализации кризисных полномочий главы государства, составляющих содержание функции политического резерва, - роспуска Государственной Думы и отставки Правительства.

Особое место в ряду функций Президента занимает его гарантийная функция. В ч. 2 комментируемой статьи, в частности, речь идет о том, что Президент является гарантом Конституции и прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности. В действительности, однако, эта функция значительно шире (см. комментарий к статье 82).

В условиях федеративного государства высока роль Президента по гармонизации федеративных отношений и рационализации власти, гарантирующей государство как от конфедерализации, так и от унитаризации. Президент призван концентрировать интересы всего общества. Воплощая единство государственной власти, Президент обеспечивает конституционно-правовые механизмы и содержание генетического, структурного и функционального типов целостности государства. Отсюда - его полномочия в сфере защиты национальных интересов, включая обеспечение ее суверенитета, государственной и территориальной целостности страны, предотвращение военной агрессии против России и ее союзников и создание условий для мирного, демократического развития государства.

Будучи гарантом суверенитета страны, Президент определяет основные направления государственной военной политики, утверждает концепцию национальной безопасности и военную доктрину, руководит Вооруженными Силами, другими войсками и воинскими формированиями, органами и силами обеспечения национальной безопасности, ведет переговоры и подписывает международные договоры в области обеспечения суверенитета России.

Президент санкционирует действия по обеспечению национальной безопасности. Он формирует, реорганизует и упраздняет подчиненные ему органы и силы обеспечения национальной безопасности. В случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии против России Президент объявляет общую или частичную мобилизацию, вводит военное положение, вводит в действие нормативные правовые акты военного времени, формирует органы исполнительной власти на период военного положения, отдает в качестве Верховного Главнокомандующего приказы на ведение военных действий.

Являясь гарантом государственной целостности, Президент обязан добиваться того, чтобы конституции и нормативные акты субъектов Федерации полностью соответствовали Конституции страны, федеральному законодательству. Он вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, если эти акты противоречат Конституции страны, федеральным законам, международным обязательствам РФ.

Конституционно-правовой статус главы государства предопределяет объем его полномочий по обеспечению единства и устойчивости системы государственной власти, ее эффективного функционирования в условиях разделения на три организационно и функционально самостоятельные ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Президент должен обеспечить положение, при котором все органы государственной власти выполняют свои конституционные обязанности в пределах своей компетенции. Активная координирующая роль Президента находит воплощение как в системе сдержек и противовесов, обеспечивающих баланс полномочий органов государственной власти федерального уровня, так и в отношениях между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации. Будучи юридически дистанцирован от всех ветвей власти, Президент, как было отмечено, в определенной мере нормотворчествует, управляет, разрешает споры, конституционализирует деятельность органов государственной власти субъектов РФ. Порядок и механизм реализации этих полномочий Президента конкретизированы в федеральных конституционных законах и федеральных законах.

В порядке, предусмотренном Конституцией, Президент реализует свое право законодательной инициативы, а также право на подписание либо отклонение федеральных законов, т.е. осуществляет функцию правового резерва. Этим обеспечивается эффективность участия Президента в законотворческом процессе. Указы и распоряжения Президента обязательны для исполнения на всей территории страны. Президент обеспечивает единство системы исполнительной власти в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения. Если Правительство принимает постановления и распоряжения, противоречащие Конституции, то Президент вправе отменять эти решения Правительства.

Конституционные полномочия Президента по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти связаны с выдвижением кандидатур на замещение государственных должностей, назначение на которые производится парламентом. Президент представляет Совету Федерации кандидатуры на должности судей Конституционного, Верховного, Высшего Арбитражного Судов, а также кандидатуру Генерального прокурора. Кроме того, он вносит в Совет Федерации предложение об освобождении Генерального прокурора от должности. Президент представляет Госдуме кандидатуру для назначения на должность Председателя ЦБ РФ, а также ставит перед Госдумой вопрос об освобождении его от должности.

Являясь гарантом Конституции, всей системы конституционной законности, Президент обязан добиваться того, чтобы Конституция и нормативные акты субъектов Федерации полностью соответствовали Конституции страны, федеральному законодательству.

Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации. Это происходит в первую очередь, если эти акты противоречат Конституции страны, федеральным законам, международным обязательствам РФ или в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Для разрешения разногласий между органами государственной власти федерального уровня и органами власти субъектов Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Федерации Президент вправе использовать согласительные процедуры. Если согласованное решение не найдено, Президент может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Качественное своеобразие взаимоотношений Президента с палатами Федерального Собрания - высшего органа представительной демократии в стране - обусловливается особенностями формы правления в стране. Выделяя основные аспекты деятельности Президента России и характерные для этого института полномочия, следует подчеркнуть, что как активный участник законодательного процесса Президент выполняет не только государственно-нотариальную функцию - подписывает и обнародует федеральные и федеральные конституционные законы, но и посредством своего участия в этом процессе обеспечивает и гарантирует единое правовое и политическое пространство на всей территории РФ.

3. Согласно ч. 3 ст. 80 Конституции Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики Российской Федерации. Речь идет об определении главой государства приоритетов экономического, социального развития страны, которые предопределяют деятельность государства, всех органов публичной власти, а также его внешнеполитической ориентации. При этом согласно комментируемому положению Президент: 1) определяет именно основные направления внутренней и внешней политики РФ; 2) такое определение осуществляется не произвольно, а в соответствии с Конституцией и федеральными законами.

Конституция предусматривает форму, в которой осуществляется такое определение - ежегодные послания о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики, обращенные к Федеральному Собранию (см. комментарий к статье 84). В них обычно содержатся главные ориентиры и определяются задачи, стоящие перед государством. Конституция предусматривает и такую форму определения основных направлений внутренней и внешней политики государства, как доктрина, в частности военная доктрина РФ (см. комментарий к статье 83), утверждаемая указом Президента. В практику вошли также такие формы определения внутренней и внешней политики, как концепции, например концепция национальной безопасности. Существенное значение приобрели бюджетные послания Президента.

При этом в теории конституционного права вопрос о юридической природе посланий главы государства вызывает споры. Ясно, что они не носят сугубо информационный характер, а выражают политическую волю главы государства как персонификации государства и воплощения политического единства общества, в силу чего не могут не влиять на деятельность иных органов государственной власти, включая исполнительную и законодательную. Это прежде всего политические акты, но одновременно послания главы государства есть акты "мягкого права" - soft law. Не будучи юридически обязательными источниками права в строгом смысле этого слова, они программируют развитие законодательства и деятельность Правительства, органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления.

4. Часть 4 ст. 80 Конституции закрепляет представительскую функцию Президента. Она, однако, не дает непосредственного ответа на вопрос, каково ее юридическое содержание, в каких формах и в отношениях с какими субъектами реализуется указанная функция и т.д.

По смыслу комментируемой нормы Президент олицетворяет государство. При этом государство в данном контексте понимается не как система федеральных органов государственной власти, а в самом широком смысле этого слова, как оно закреплено в статье 1 Конституции (см. комментарий к ней). При этом поскольку личный статус Президента как бы поглощен его полномочиями, представительская функция главы государства не ограничена сроком, поскольку он состоит в должности, и субъектами, в отношениях с которыми эта функция проявляется.

В связи с этим неточным является мнение, что "Президент Российской Федерации представляет Российскую Федерацию как глава государства во взаимоотношениях федеральных властей с субъектами Федерации" и что его "представительская роль ... проявляется также во взаимоотношениях с различными структурами гражданского общества"*(951). Словосочетание "представляет Российскую Федерацию внутри страны" означает, что представительская функция главы государства "внутри страны" не ограничена отношениями с теми или иными субъектами: она проявляется в отношениях со всеми органами публичной власти и их должностными лицами, гражданами и их объединениями, населением отдельных субъектов РФ и многонациональным народом Российской Федерации в целом и т.д. Что же касается процитированного тезиса, в действительности Президент во взаимоотношениях с тем или иным субъектом Федерации представляет не федеральные власти, а государство в целом.

Представительство Президента в международных отношениях означает, что он выступает в отношениях с иными государствами и иными субъектами международного права в качестве суверена от имени Российской Федерации и обладает соответствующими прерогативами.

Представительская функция Президента в международных отношениях может выражаться также в ведении без каких-либо дополнительных полномочий переговоров, подписании международных договоров, предоставлении признания другим государствам или правительствам, аккредитации послов иностранных государств и т.д. При этом комментируемая статья, как представляется, закрепляет монопольное право Президента на представительство Российской Федерации как особой международно-правовой личности во всей системе международно-правовых отношений.

Конституция не исключает возможность предоставления представительских полномочий Правительству (см. комментарии к статье 113, 114). В связи с этим следует иметь в виду по меньшей мере два обстоятельства: 1) Председатель и члены Правительства в международных отношениях выступают от имени Российского государства и нередко подписывают от имени Российской Федерации международные договоры, не будучи официально уполномочены на то главой государства; 2) есть определенная коллизия между комментируемой нормой и Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 г., согласно которой представителями своего государства в силу одного только должностного положения являются не только глава государства, но и глава правительства и министр иностранных дел, а также глава дипломатического представительства в государстве пребывания, и действия этих лиц имеют законную силу. Именно такое решение нашло отражение и в Законе о международных договорах РФ.

Независимо от этого, однако, норма ч. 4 ст. 80 означает, что Президент должен располагать всей информацией обо всех действиях в международной сфере и в любой момент может взять на себя реализацию внешнеполитических функций, включая заключение межправительственных и межведомственных соглашений.

Отсюда следует, что Президент является как носителем материальной власти в сфере внешней политики, так и органом, формирующим внешнюю политику Российского государства и контролирующим ее осуществление иными органами и должностными лицами.

Президент представляет Российскую Федерацию и в отношениях с иностранными физическими и юридическими лицами, СМИ и т.д., что следует из словосочетания "представляет Российскую Федерацию в международных отношениях" - как международно-правовых, включая ведение переговоров, подписание международных договоров и т.д., так и таких международных отношениях, которые не имеют правового характера.