Комментарий к ст 72 КРФ. Комментарий к статье 72 Конституции Российской Федерации

Гражданское право - информационно-аналитический сайт

Комментарий к ст 72 КРФ

[Конституция] [Глава 3 КРФ] [Комментарий к статье 72 КРФ]

Статья 72 КРФ

1. В комментируемой статье приводится исчерпывающий перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Предметы совместного ведения - это сферы общественных отношений, правовое регулирование которых отнесено Конституцией к компетенции органов государственной власти и Федерации, и ее субъектов. Предметы совместного ведения предполагают, что Федерация и ее субъекты реализуют свои полномочия в этой сфере согласованно, с учетом интересов друг друга.

Закрепление в Конституции обширного перечня предметов совместного ведения имеет исключительно важное значение для укрепления и развития федерализма в России, поскольку само наличие ст. 72 означает сохранение предмета для диалога и поля для постоянного взаимодействия Федерации и ее субъектов. Безусловно, в ходе любого взаимодействия возможны конфликты и противоречия. Однако идеи снизить объем вероятных конфликтных ситуаций путем сужения самого поля взаимодействия Федерации и ее субъектов являются непродуктивными и даже опасными для внутреннего единства государства. Конституция и федеративная практика содержат большое количество институтов, процедур, механизмов согласования действий Федерации и ее субъектов, а также эффективного урегулирования конфликтов, которые являются не чем иным, как сигналом для федерального центра, позволяющим своевременно произвести необходимые правовые и институциональные усовершенствования в динамично развивающейся системе федеративных отношений.

Наличие значительной сферы совместного ведения, закрепленной ст. 72 Конституции, а также то явное предпочтение, которое отдают Конституция и Конституционный Суд РФ согласительным и переговорным процедурам в разрешении споров между различными уровнями власти, являются одним из важнейших признаков кооперативной модели федерализма, сущность которого состоит в развитии отношений координации и сотрудничества между федерацией и ее субъектами, для чего создаются соответствующие правовые и институциональные условия.

Сфера совместного ведения не является предметом жесткой регламентации из центра. Однако ст. 76 Конституции устанавливает, что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации (ч. 2); законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ, а также по предметам совместного ведения (ч. 5). Тем самым Конституция осуществляет разграничение нормотворческих полномочий федерального законодателя и законодателей субъектов Федерации в данной сфере. Кроме того, полномочия РФ и ее субъектов по предметам совместного ведения могут быть конкретизированы в договорах и соглашениях между федеральными и региональными органами государственной власти (см. комментарии к ч. 3 ст. 11, ч. 4 и 5 ст. 66, ст. 76, ч. 2 и 3 ст. 78, ч. 1 ст. 85, ч. 3 ст. 125).

В процессе нормотворчества по предметам совместного ведения органы государственной власти РФ сосредоточены главным образом на установлении и обеспечении единства принципов регулирования соответствующих отношений на всей территории страны, тогда как в своем законодательстве субъекты Федерации конкретизируют эти общие принципы в зависимости от своих объективно сложившихся социально-экономических, природно-географических, культурных и иных особенностей. При этом законотворчество субъектов Федерации в сфере совместного ведения должно осуществляться в соответствии с основами конституционного строя и другими положениями Конституции и принятых иных федеральных правовых актов, не должно нарушать конституционное разграничение предметов ведения и полномочий, вторгаться в сферу ведения и компетенцию федерального законодателя; субъекты Федерации не могут устанавливать особые полномочия, порядок организации и деятельности судов, прокуроров, регулировать уголовно-правовые, уголовно-процессуальные, уголовно-исполнительные аспекты, вопросы помилования и амнистии, вторгаться в сферу гражданского, федерального налогового законодательства, регулировать основы единого рынка и нарушать единство экономического пространства.

Порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров между органами государственной власти РФ и ее субъектов о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации о передаче друг другу осуществления части своих полномочий установлен Законом об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. В случае когда федеральный законодатель не принял необходимый закон по предмету совместного ведения, до урегулирования данного вопроса федеральным законодателем субъект Федерации вправе самостоятельно осуществить собственное правовое регулирование по указанному предмету совместного ведения, в соответствии с основами конституционного строя РФ и теми общими принципами, которые предусмотрены Конституцией. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев (см. ч. 2 ст. 3 указанного Закона, а также Постановление КС РФ от 24.01.1997 № 1-П*(874) и др.).

А. Обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции и федеральным законам имеет целью защиту верховенства и прямого действия Конституции, сохранение единства правового пространства, общности народов России и равноправия граждан, независимо от места их проживания. Поскольку обеспечение соответствия Конституции и федеральным законам конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации находится в совместном ведении, то тем самым обязанности по защите Конституции возлагаются как на Российскую Федерацию, так и на ее субъекты. Необходимость их согласованной деятельности обусловлена также конституционным предписанием, согласно которому по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, в случае же противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 1 и 5 ст. 76 Конституции).

В сфере обеспечения защиты Конституции и конституционного строя установлены сбалансированные и взаимодополняющие обязанности РФ и ее субъектов. В частности, правомочиями в этой сфере наделены Президент, законодательные и исполнительные органы РФ и ее субъектов, прокуратура и судебная власть. При этом контроль за соблюдением Конституции и федеральных законов находится в исключительном ведении РФ и регулируется посредством федеральных законов, имеющих прямое действие на всей территории РФ (п. "а" ст. 71, ч. 1 ст. 76 Конституции).

Из закрепленных Конституцией основ конституционного строя РФ как демократического федеративного правового государства, обязанного обеспечивать признание, соблюдение и защиту прав и свобод, единство статуса личности на всей территории РФ, а также защиту других конституционных ценностей, таких как суверенитет и государственная целостность РФ, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами, единство экономического пространства, обеспечение обороны страны и безопасности государства (ч. 1 ст. 1, ст. 2, ч. 1 ст. 3, ч. 1 и 2 ст. 4, ч. 1 и 3 ст. 5, ч. 1 ст. 8, ч. 3 ст. 11, ч. 1 и 2 ст. 15, ч. 3 ст. 55), непосредственно вытекает необходимость адекватных мер федерального воздействия в целях защиты Конституции, обеспечения ее высшей юридической силы, верховенства и прямого действия, а также верховенства основанных на ней федеральных законов на всей территории РФ, что требует от органов государственной власти субъектов Федерации соблюдения федеральной Конституции и федеральных законов.

Исходя из этого федеральный законодатель - с учетом конституционного принципа федерализма и вытекающих из него взаимных прав и обязанностей органов государственной власти Федерации и ее субъектов, необходимости их согласованной деятельности по обеспечению соответствия нормативных актов субъектов федеральной Конституции и федеральным законам - не только вправе, но и обязан установить такой контрольный механизм, который обеспечивал бы эффективное исполнение органами государственной власти субъектов Федерации их конституционной обязанности соблюдать Конституцию и федеральные законы и не допускать принятия противоречащих им законов и иных нормативных актов.

Согласно ч. 2 ст. 85 Конституции Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции, федеральным законам, либо международным обязательствам РФ (см. комментарий к статье 85). Вместе с тем Конституцией, исходя из принципа разделения властей, закреплены прерогативы судебной власти в осуществлении контроля за обеспечением верховенства и прямого действия Конституции и федеральных законов на всей территории РФ (ст. 18, ч. 2 ст. 118, ч. 1 ст. 120, ст. 125-127, ч. 3 ст. 128). Это согласуется с сущностью судебной власти, по своей природе независимой и беспристрастной и в качестве таковой участвующей в разрешении конституционно-правовых разногласий между Российской Федерацией и ее субъектами, и предопределяет значение судебных решений, имеющих обязательный характер и постановляемых именем Российской Федерации (ст. 10, ч. 1 ст. 11 Конституции), для установления оснований применения мер федерального воздействия в отношении органов государственной власти субъектов Федерации и их должностных лиц в связи с невыполнением ими конституционной обязанности соблюдать Конституцию и федеральные законы.

Особая роль Конституционного Суда в охране Конституции предусматривается непосредственно Конституцией, устанавливающей, что нормативные акты, в том числе конституции республик, уставы, а также законы и иные нормативные акты субъектов Федерации или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу (п. "б" ч. 2, ч. 4 и 6 ст. 125). Конституционное судопроизводство, согласно ч. 1 ст. 3 Закона о Конституционном Суде РФ, имеет своей целью защиту основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства и прямого действия Конституции на всей территории РФ (см. комментарий к статье 125).

На основе конституционных норм в целях защиты верховенства Конституции и федеральных законов осуществляется также судебный контроль, возложенный на иные суды (ст. 120, 126 и 127 Конституции). Закон о судебной системе РФ исходит из общей для всех судов, включая конституционные (уставные) суды субъектов РФ, обязанности признавать не подлежащими применению нормативные акты субъектов Федерации, которые противоречат актам, имеющим большую юридическую силу. Кроме того, согласно Закону о прокуратуре прокуратура РФ в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства осуществляет надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) органами субъектов Федерации; прокурор или его заместитель опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействующими (Постановление КС РФ от

11.04.2000 № 6-П*(875).

По смыслу положений Конституции, осуществление Российской Федерацией принадлежащих ей полномочий по защите Конституции и контролю за ее соблюдением, а также за соблюдением федеральных законов не может не предполагать наступления для органов государственной власти субъектов Федерации - в случае невыполнения ими указанной конституционной обязанности - негативных правовых последствий, включая применение мер федерального воздействия. Такие меры предусмотрены, в частности, Законом об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Согласно его положениям, органы государственной власти субъектов Федерации в случае принятия ими конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции, федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, ее национальной безопасности и обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ, несут ответственность вплоть до роспуска законодательного (представительного) органа субъекта Федерации или отстранения от должности высшего должностного лица субъекта РФ, допустивших такие нарушения.

Вытекающая из Конституции возможность применения - в целях защиты Конституции - мер федерального воздействия в отношении органов государственной власти, в том числе субъектов Федерации, регулируется также нормами Законов о Правительстве РФ, о судебной системе РФ и о Конституционном Суде РФ. В ст. 80 последнего в 2001 г. были внесены изменения, специально предусматривающие механизм такого воздействия в связи с невыполнением обязанностей государственных органов и должностных лиц по приведению законов и иных нормативных актов в соответствие с Конституцией (см. также Постановление КС РФ от 04.04.2002 № 8-П*(876).

Б. Содержание и основные направления защиты прав и свобод человека и гражданина, в том числе в нормативно-правовом выражении данной функции, определяются конституционной природой российского государства как демократического правового социального государства (преамбула, ч. 1 ст. 1, ст. 2, 18 Конституции). Согласно Конституции обязанность по защите прав и свобод человека и гражданина является универсальной функцией всех органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц. В наиболее общем виде она предполагает формирование такой социальной, экономической, политической среды и такого правового порядка, которые обеспечивали бы реальную возможность не только правообладания, но и реализации лицом как субъектом конституционного права (свободы) своего интереса в соответствии с заключенной в данном праве (свободе) социальной ценностью, имея в виду, таким образом, не формально-юридическое правообладание, а фактическую, полноценную, эффективную правореализацию. Этому соответствует конституционная обязанность всемерного государственного содействия в осуществлении прав и свобод, введение общих и специальных гарантий; противодействие нарушениям прав и свобод, пресечение такого рода правонарушений, в том числе путем установления принудительных механизмов реализации прав и свобод, закрепления мер юридической ответственности и т.д.

В конституционном правозащитном механизме п. "б" ч. 1 комментируемой статьи имеет конкретное, в известной мере прикладное значение, связанное с необходимостью разграничения нормотворческих полномочий в этой сфере между Российской Федерацией и ее субъектами. При этом данное нормативное положение коррелирует с п. "в" ст. 71 Конституции, согласно которому регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина входят в компетенцию РФ (см. комментарий к этому пункту ).

Отнесение защиты прав и свобод человека и гражданина одновременно к предметам ведения и Российской Федерации, и ее субъектов, рассматриваемое в системе конституционного регулирования с учетом практики нормативно-доктринальной интерпретации соответствующих конституционных положений Конституционного Суда РФ, означает следующее:

1) защита прав и свобод, установление и обеспечение надлежащего функционирования правовых механизмов, гарантирующих их реализацию, составляют сферу совместной ответственности Российской Федерации и ее субъектов, а потому должны обеспечиваться органами государственной власти и Российской Федерации, и каждого из ее субъектов (см.: абз. 1 п.

3.1 мотивировочной части Определения КС РФ от 01.12.2005 № 462-О; абз. 2 п. 2 мотивировочной части Определения КС РФ от 08.02.2007 № 322-О-П*(877);

2) реализуя полномочия по защите прав и свобод, субъекты РФ, как это вытекает из взаимосвязанных положений ч. 2 и 3 ст. 5, п. "б" ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции, вправе осуществлять правовое регулирование в этой области общественных отношений. Такое регулирование, однако, не является регламентацией (признанием, учреждением) самих по себе прав и свобод в смысле п. "в" ст. 71 Конституции; оно носит вторичный характер и производно от базового, устанавливаемого Конституцией и федеральными законами, конкретизирует содержащиеся в них нормативные положения и механизмы реализации соответствующих прав (см., например, абз. 2 и 3 п.

2.2 мотивировочной части Постановления КС РФ от

11.03.2008 № 4-П*(878);

3) федеральные законы в области защиты прав граждан обладают верховенством и имеют прямое действие на всей территории РФ, обладая приоритетом перед законами субъектов РФ (ч. 2 ст. 4 и ч. 2 и 5 ст. 76 Конституции); законодательные акты субъектов РФ по вопросам защиты прав и свобод не могут противоречить федеральному законодательству как формально, так и по существу: субъекты РФ не вправе принимать законодательные решения, направленные на снижение федеральных гарантий осуществления прав (свобод) (см. абз. 3 п.

4.1 мотивировочной части Постановления КС РФ от 29.11.2004 № 17-П*(879);

4) вместе с тем субъекты РФ вправе наряду с основными гарантиями прав граждан, закрепленными на федеральном уровне, установить в своем законе дополнительные гарантии этих прав (см.: Постановление КС РФ от 23.03.2000 № 4-П; от

11.03.2008 № 4-П Определения КС РФ от 22.10.1999 № 162-О, от

10.04.2002 № 92-О *(880). В ряде случаев соответствующие полномочия субъектов РФ прямо предусматриваются в федеральных законах. Так, например, ст. 313 ТК закрепляет право субъектов РФ вводить дополнительные гарантии лицам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, исходя из финансовых возможностей субъектов РФ; о дополнительных региональных гарантиях избирательных прав упоминает и п. 5 ст. 1 Закона об основных гарантиях;

5) при отсутствии федерального правового регулирования тех или иных вопросов защиты прав и свобод субъекты РФ до издания федерального закона вправе осуществлять собственное правовое регулирование по этому предмету совместного ведения, имея в виду так называемое "опережающее" правовое регулирование, с тем, однако, что принятый в опережающем порядке акт субъекта Федерации после издания федерального закона должен быть приведен в соответствие с ним. В любом случае субъекты РФ не вправе самостоятельно устанавливать ограничения прав и свобод: согласно ч. 3 ст. 55 Конституции ограничение может быть произведено только федеральным законом.

В то же время при анализе комментируемого конституционного положения следует учитывать принципиальную возможность нормотворческой деятельности не только органов государственной власти субъектов РФ, но и органов местного самоуправления по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина, имея в виду, в частности, то обстоятельство, что эта сфера напрямую соприкасается с вопросами местного значения (см. комментарий к ч. 1 ст. 130). И это принципиально важно, так как решение вопросов защиты прав и свобод наиболее предметно обеспечивается на местном уровне, где публичная власть (муниципальная) наиболее приближена к населению*(881).

Субъекты РФ принимают активное участие в реализации правозащитной функции государства: федеральные конституционные и законодательные нормы не только воспроизводятся, но и конкретизируются, развиваются в региональном законодательстве, что позволяет сформировать прочную нормативную основу гарантирования прав граждан. Так, подавляющее большинство действующих конституций (уставов) субъектов Федерации содержат специальный структурный раздел (как правило, главу), посвященные правам и свободам. Региональное конституционное (уставное) регулирование прав и свобод, имея в виду особую связь конституций (уставов) субъектов РФ с федеральной Конституцией (см. Постановление КС РФ от

18.07.2003 № 13-П*(882), придает правам граждан дополнительную нормативность, поскольку субъект РФ в этом случае принимает на себя конкретные обязанности перед гражданами РФ, проживающими на его территории, и становится напрямую ответственным перед ними, точно так же, как и Российской Федерацией в целом. Одновременно гарантии прав граждан на региональном уровне устанавливаются различными специальными законами*(883).

В совместном ведении РФ и ее субъектов находится защита прав национальных меньшинств, при том что регулирование и защита этих прав отнесены Конституцией к ведению РФ (п. "в" ст. 71). В соответствии с этим, а также принимая во внимание, что права национальных меньшинств составляют разновидность прав и свобод человека и гражданина, реализация субъектами РФ конституционных полномочий в этой сфере общественных отношений подчинена тем же самым принципам, на которых строится осуществление ими защиты прав граждан. Одним из наиболее важных среди них является принцип приоритета федерального законодательства.

Вопросы регулирования и защиты прав национальных меньшинств на федеральном уровне в настоящее время решаются, в частности, Законом о языках народов РФ, Федеральными законами "О библиотечном деле" (ч. 1 ст. 8), "О национально-культурной автономии", "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации", "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации", "О временных мерах по обеспечению представительства коренных малочисленных народов Российской Федерации в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации" и др.

Субъекты РФ вправе конкретизировать, детализировать, развивать федеральное правовое регулирование прав национальных меньшинств, не вступая в противоречие с нормами федеральных законов. При этом конституционное целеполагание региональных нормотворческих полномочий в этой области состоит в том, чтобы обеспечить в каждом конкретном субъекте РФ с учетом его специфических национально-культурных, социально-экономических и социально-политических особенностей наиболее оптимальный режим защиты прав национальных меньшинств, а также, по возможности, повышенный в сравнении с федеральным уровень гарантирования этих прав*(884).

Сферой совместной ответственности Российской Федерации и каждого из ее субъектов является обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности.

Законность представляет собой сложный юридический феномен и может рассматриваться в различных проявлениях как цель, ценность, принцип, правовой режим. В наиболее общем виде - как конституционное требование, вытекающее из положений ч. 1 ст. 1, ч. 2 ст. 4, ч. 1 и 2 ст. 15 и ст. 76 Конституции, - законность означает связанность решений и действий всех субъектов права Конституцией и законом.

Обеспечение законности предполагает: совместное осуществление Российской Федерацией и ее субъектами на основе последовательного взаимодействия комплексных мер, направленных на установление единообразной и непротиворечивой законодательной основы для юридически значимых общественных отношений; своевременное и эффективное реагирование законодателя на изменяющуюся общественную практику; достижение фактического равенства перед законом; безусловное соблюдение всеми органами и должностными лицами органов государственной власти и местного самоуправления, гражданами и их объединениями действующего законодательства, а также на введение и реализацию мер ответственности за нарушение кем бы то ни было законодательных правил и норм. Реализация этих функций, как следует из решения КС РФ, невозможна без осуществления органами государственной власти, в том числе субъектов РФ, - в присущих им формах - контроля за исполнением законов на соответствующей территории; при этом субъекты РФ вправе осуществлять контроль и за исполнением на своей территории федеральных законов в той мере, в какой это предусмотрено федеральными законами (см. абз. 3 п. 11 мотивировочной части Постановления КС РФ от 01.12.1997 № 18-П*(885).

Правопорядок обычно рассматривается в юридической доктрине во взаимосвязи с законностью как показатель ее реального уровня гарантирования. Обеспечение правопорядка предполагает осуществление эффективной охраны правовых устоев государства, в том числе посредством противодействия правонарушениям и их пресечения, через пропаганду и внедрение в общественное сознание юридических и прежде всего конституционно-правовых ценностей, планомерное повышение общего уровня правовой культуры населения. Как следует из практики Конституционного Суда РФ, поддержание правопорядка требует, в частности: гарантирования каждому государственной защиты его прав и свобод (см. абз. 1 п. 3 мотивировочной части Постановления КС РФ от

13.12.2001 № 16-П*(886); эффективного правосудия и восстановления в правах (см. абз. 1 п. 2 мотивировочной части Постановления КС РФ от

14.07.2005 № 8-П*(887); установления принципов справедливой юридической ответственности, которые относятся к самим основам правопорядка (см.: абз. 1 п.

1.1 мотивировочной части Постановления КС РФ от 27.04.2001 № 7-П; абз. 2 п.

3.2 мотивировочной части Постановления КС РФ от

11.03.2008 № 4-П*(888).

Обеспечение общественной безопасности - с точки зрения реализации находящихся в совместном ведении РФ и ее субъектов полномочий - требует взаимосогласованных усилий федерального центра и регионов, направленных на защиту материальных и нематериальных социально значимых благ человека и общества в целом, что, в свою очередь, предполагает государственно-властное, в том числе принудительное, устранение факторов, несущих в себе угрозу обществу и личности, жизни, здоровью или имуществу граждан. В плане реализации законодательной компетенции обеспечение общественной безопасности охватывает собой комплекс полномочий по формированию нормативной базы для формирования и надлежащего функционирования системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере защиты тех или иных социальных благ и ценностей, при том что такие меры должны соответствовать как значимости социального блага (ценности), так и уровню и характеру имеющихся угроз*(889).

Одним из важных институтов обеспечения общественной безопасности является милиция общественной безопасности, действующая в единой системе государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения (ст. 1 и 9 Закона о милиции). Основными задачами милиции общественной безопасности являются обеспечение безопасности личности, общественной безопасности, охрана собственности, общественного порядка, выявление, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, раскрытие преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия необязательно, розыск отдельных категорий лиц, установление места нахождения которых отнесено к компетенции милиции общественной безопасности; милиция общественной безопасности оказывает содействие криминальной милиции в исполнении возложенных на нее обязанностей.

Относя обеспечение общественной безопасности к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, Конституция тем самым, согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в его Определении от 29.05.2007 № 345-О-О, предоставляет право субъектам РФ осуществлять собственное правовое регулирование по этим вопросам, в том числе в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. Субъекты РФ принимают активное участие в нормативном правовом обеспечении законности, правопорядка и общественной безопасности.

Режим пограничных зон является элементом общего режима Государственной границы РФ, который в свою очередь выступает признаком и проявлением суверенной государственной власти, обеспечивает ее территориальное верховенство. Определяемая границей РФ территория Российской Федерации, включающая в себя территории субъектов РФ, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними, составляет пространственные пределы реализации суверенитета РФ (см. абз. 1 п. 2 мотивировочной части Определения КС РФ от

16.01.2007 № 22-О*(890). В соответствии с этим правовое регулирование режима пограничных зон должно осуществляться исходя из того, что определение статуса и защита государственной границы - предмет исключительной компетенции РФ (п. "н" ст. 71 Конституции), а в сфере совместного ведения РФ и ее субъектов федеральный законодатель обладает нормотворческим приоритетом.

Содержание режима пограничных зон в действующем законодательстве установлено ст. 16 Закона о Государственной границе и включает в себя правила: въезда (прохода), временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств; хозяйственной, промысловой и иной деятельности, проведения массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пределах пятикилометровой полосы местности вдоль Государственной границы на суше, морского побережья РФ, российских берегов пограничных рек, озер и иных водоемов и на островах на указанных водоемах, а также до рубежа инженерно-технических сооружений в случаях, если он расположен за пределами пятикилометровой полосы местности. Исходя из характера отношений Российской Федерации с сопредельным государством на отдельных участках Государственной границы пограничная зона может не устанавливаться. Пределы пограничной зоны определяются и изменяются, предупреждающие знаки устанавливаются решениями уполномоченных федеральных органов исполнительной власти по представлениям старших должностных лиц пограничных органов на территориях субъектов РФ.

В. Предметами комментируемого пункта являются как правомочия Российской Федерации и ее субъектов (владение, пользование и распоряжение), так и объекты их осуществления (земля, недра, водные и другие природные ресурсы). Российская Федерация и ее субъекты осуществляют регулирование указанной сферы совместного ведения путем принятия соответствующих законов (см. комментарий к п. "к" ч. 1 ст. 72), при этом на Российскую Федерацию возлагается установление общих принципов владения, пользования и распоряжения природными ресурсами.

Вопросы о статусе земли, недр, водных, лесных и других федеральных природных ресурсов, а также о порядке владения, распоряжения и пользования ими Российской Федерацией и ее субъектами могут быть решены различными способами. Например, согласно ст.

1.2 Закона РФ "О недрах" недра в границах территории РФ, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью, а участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Однако при этом права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами, а добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности.

Согласно ст. 8 ЛК лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности, а формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством. Что касается права собственности на древесину и иные добытые лесные ресурсы, то согласно ст. 20 ЛК право собственности на древесину, которая получена при использовании лесов, расположенных на землях лесного фонда, принадлежит Российской Федерации, а граждане и юридические лица, которые используют леса в порядке, предусмотренном соответствующими положениями ЛК, приобретают право собственности на древесину и иные добытые лесные ресурсы в соответствии с гражданским законодательством.

Земельные участки могут находиться в федеральной собственности, в собственности субъектов Федерации, в муниципальной и частной собственности. К федеральной собственности обычно относятся земельные участки, предназначенные для обеспечения деятельности Президента, федеральных органов государственной власти, Вооруженных Сил, пограничных, внутренних, железнодорожных и иных войск. Отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения), регулируются земельным законодательством, тогда как имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами (см. ст. 3 ЗК).

В случаях когда предметом совместного ведения является конкретный материальный объект - земля, недра, леса, другие природные ресурсы, в процессе разграничения полномочий органов государственной власти РФ и ее субъектов могут возникать конфликты, связанные с недостаточно четким пониманием того, что, собственно, должно разграничиваться в сфере совместных полномочий.

Как показало рассмотрение Конституционным Судом РФ дела о проверке конституционности Лесного кодекса РФ 1997 г. (см. Постановление КС РФ от 09.01.1998 № 1-П*(891), субъекты Федерации нередко рассматривали предметы совместного ведения как некое еще не поделенное государственное имущество, которое в итоге должно быть либо физически разделено между Федерацией и ее субъектами, либо в отношении этого имущества должны быть "поровну" и справедливо поделены права владения, пользования и распоряжения. Однако Конституционный Суд убедительно доказал, что сфера совместного ведения не является чем-то временным, исчезающим в процессе "разграничения" и подтвердил право федерального законодателя определять особый правовой режим собственности для лесного фонда и других ресурсов, представляющих собой публичное достояние многонационального народа России, и связанные с этим принципиальные особенности регулирования вопросов владения, пользования и распоряжения ими, а также разграничения соответствующей собственности. Конституционный Суд РФ показал, что в процессе разграничения между Российской Федерацией и ее субъектами распределяются не сами предметы совместного ведения как материальные объекты, а определяется круг полномочий федеральных и региональных органов государственной власти. При этом распределенные полномочия осуществляются как находящиеся в совместном ведении именно для того, чтобы при принятии соответствующих решений была возможность обеспечить учет и согласование интересов РФ и ее субъектов.

Г. Вопросы разграничения государственной собственности в Российской Федерации регулируются федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации*(892). Возникновение этого предмета совместного ведения связано как с развитием федеративных отношений и повышением экономической самостоятельности субъектов РФ, так и с процессами становления новых хозяйственных и гражданско-правовых отношений (включая приватизацию) и направлено на то, чтобы обеспечить согласование и учет интересов различных заинтересованных сторон (Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, хозяйствующих субъектов, граждан). Конституционное закрепление в качестве предмета совместного ведения разграничения государственной собственности позволяет обеспечить сохранение имущества, которое в силу его публичной значимости может находиться только в ведении государства (Российской Федерации или ее субъектов), не допустить в процессе приватизации разрыва технологического единства систем, требующих централизованного управления, добиться соблюдения необходимых требований к организации их безопасной эксплуатации и т.д.

Согласно ст. 214 ГК государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности РФ (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам РФ (собственность субъекта Федерации). Средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Федерации, казну субъекта РФ. Пообъектное отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов РФ осуществляется в порядке, установленном законом. Указанный закон до настоящего времени не принят. Исходя из этого в части, не противоречащей нормам ГК, остается действующим постановление Верховного Совета РФ от 27.12.1991 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность". В последующем в предмет регулирования этого акта неоднократно вносились изменения и дополнения*(893).

К объектам исключительной федеральной собственности относятся: объекты, составляющие основу национального богатства страны (ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны, природные объекты-заповедники, национальные парки, заказники, курорты), объекты историко-культурного и природного наследия, художественные ценности, музейный фонд, учреждения культуры общероссийского значения; объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов государственной власти и решения общероссийских задач; объекты оборонного производства; объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства РФ в целом и развитие других отраслей экономики (объекты таких отраслей, как ядерная энергетика, железнодорожный транспорт и др.); прочие объекты.

К объектам, необходимым для функционирования федеральных органов государственной власти в целях решения общероссийских задач, относятся: средства федерального бюджета, Пенсионного фонда, Фонда социального страхования и других государственных внебюджетных фондов РФ, Центрального банка РФ; золотой запас, алмазный и валютный фонды; имущество Вооруженных Сил, железнодорожных, пограничных, внутренних и других войск, органов уголовно-исполнительной системы, органов Федеральной службы безопасности, органов внутренних дел и других организаций, финансирование которых осуществляется из федерального бюджета, включая государственные высшие учебные заведения и научно-исследовательские учреждения, государственные предприятия и учреждения, находящиеся в управлении или ведении соответствующих федеральных органов государственной власти.

К объектам федеральной собственности относятся также федеральные автомобильные дороги общего пользования и обслуживающие их организации; федеральные предприятия связи, телевизионные и радиопередающие центры. Помимо объектов, относящихся исключительно к федеральной собственности, федеральным законодательством определен перечень объектов федеральной собственности, которые по решению Правительства могут быть переданы субъектам Федерации. Все объекты государственной собственности, не относящиеся к федеральной собственности, являются собственностью субъектов РФ или муниципальной собственностью.

Д. Земля, недра, атмосферный воздух, лесные, водные, биологические и другие природные ресурсы являются общенациональным достоянием и одновременно - основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (см. ч. 1 ст. 9 Конституции), поэтому их использование и охрана являются предметом совместного регулирования и ответственности РФ и ее субъектов. Природопользование, понимаемое в широком смысле как удовлетворение потребностей общества путем использования различных видов природных ресурсов, должно исходить из принципа ответственности всех участников этих отношений перед нынешним и будущими поколениями за сохранение благоприятной окружающей среды и ресурсной основы для дальнейшего социально-экономического развития и потому быть рациональным, эффективным и экономичным.

Федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации обязаны также согласованно действовать в целях обеспечения установленных ст. 42 Конституции прав граждан на благоприятную окружающую среду, получение достоверной информации о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Российская Федерация совместно с ее субъектами осуществляет правовое регулирование в сфере использования и охраны природных ресурсов. При этом согласно п. "е" ст. 71 Конституции к исключительному ведению РФ относятся установление основ федеральной политики и федеральные программы в сфере экологического развития. Российская Федерация не только обеспечивает единообразие принципов правового регулирования использования природных ресурсов, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности на всей территории страны, но также осуществляет контроль за исполнением соответствующего федерального законодательства. Кроме того, в целях обеспечения охраны природы органы государственной власти РФ вправе вводить в соответствии с федеральным законом ограничение перемещения товаров и услуг на территории РФ (см. ч. 2 ст. 74 Конституции).

Действующими кодексами и федеральными законами разграничиваются полномочия федеральных и региональных органов государственной власти в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, устанавливаются перечни объектов регулирования, определяются права и обязанности участников этих отношений; устанавливается ответственность за нарушение законодательства. Так, например, Закон об охране окружающей среды определяет основные понятия, принципы и объекты охраны окружающей среды, устанавливает основы правового регулирования и управления в этой сфере. Субъекты Федерации конкретизируют установленные на федеральном уровне общие принципы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в собственных нормативных правовых актах. Отнесение к предметам совместного ведения указанных вопросов предполагает наличие и согласованное взаимодействие специализированных федеральных и региональных органов исполнительной власти, ведающих управлением, надзором, контролем в соответствующих областях регулирования*(894).

Деятельность федеральных и региональных органов государственной власти в рассматриваемой сфере осуществляется с учетом международных соглашений, направленных на защиту целостности глобальной экосистемы, сохранение биологического разнообразия, борьбу с загрязнением окружающей среды*(895). Российская Федерация и ее субъекты участвуют в реализации различных международных проектов в сфере охраны окружающей среды.

Согласно Федеральному закону от

14.03.1995 № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (в ред. от

14.07.2008) особо охраняемыми природными территориями являются участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния.

Федеральное законодательство регулирует отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения. Российская Федерация совместно с ее субъектами устанавливает категории и виды, государственный кадастр особо охраняемых природных территорий, порядок осуществления государственного управления ими, контроля, организации охраны.

С учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий и статуса находящихся на них природоохранных учреждений различаются следующие категории указанных территорий: а) государственные природные заповедники, в том числе биосферные; б) национальные парки; в) природные парки; г) государственные природные заказники; д) памятники природы; е) дендрологические парки и ботанические сады; ж) лечебно-оздоровительные местности и курорты. Правительству РФ, соответствующим органам исполнительной власти субъектов РФ, а также органам местного самоуправления дано право устанавливать, кроме перечисленных, иные категории особо охраняемых природных территорий. К ним могут, например, относиться территории, на которых находятся памятники садово-паркового искусства, охраняемые речные системы и природные ландшафты, биологические станции, генетические резерваты и др.

Законодательством разграничиваются полномочия федеральных органов и органов власти субъектов Федерации в этой сфере, а также органов местного самоуправления, предусматриваются: формы координации деятельности по конкретным категориям особо охраняемых природных территорий; особенности их использования, разработки природных ресурсов, ограничения прав пользователей; финансовое, имущественное, санитарное и другие виды охраны и обеспечения территорий; виды ответственности за нарушение законодательства об особо охраняемых природных территориях.

Государственная охрана памятников истории и культуры (объектов культурного наследия) является одной из приоритетных задач органов государственной власти РФ, ее субъектов и органов местного самоуправления и представляет собой систему правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, контроль за их сохранением и использованием. В силу того, что объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов РФ представляют собой уникальную ценность для всего многонационального народа страны, Российская Федерация и ее субъекты равным образом заинтересованы в обеспечении их сохранности, эффективного использования в научных, воспитательных, эстетических, патриотических и иных целях. Деятельность федеральных и региональных органов государственной власти в сфере охраны памятников истории и культуры направлена на обеспечение конституционного права граждан на доступ к культурным ценностям, а также прав народов и иных этнических общностей в России на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры.

Действующее федеральное законодательство регулирует отношения, возникающие в области сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, особенности владения, пользования и распоряжения ими как особым видом недвижимого имущества; устанавливает общие принципы государственной охраны памятников истории и культуры; определяет порядок формирования и ведения Единого государственного реестра объектов культурного наследия народов РФ*(896).

Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (в ред. от

18.10.2007) относит к таковым объекты недвижимого имущества, со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.

Объекты культурного наследия в зависимости от их историко-культурной ценности могут быть отнесены к одной из трех категорий: федерального, регионального и местного (муниципального) значения. Исходя из этого органы государственной власти РФ, ее субъектов и органы местного самоуправления осуществляют в пределах их компетенции меры, направленные на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, осуществление контроля за их сохранением и использованием. Финансирование этой деятельности осуществляется, соответственно, из федерального, региональных и местных бюджетов.

Неотъемлемой частью культурного наследия народов РФ являются также музейные предметы и музейные коллекции, включенные в состав Музейного фонда РФ. Музейные предметы и музейные коллекции считаются включенными в состав Музейного фонда РФ со дня регистрации соответствующего факта в Государственном каталоге Музейного фонда. Музейные предметы и музейные коллекции, включенные в состав Музейного фонда, могут находиться в государственной, муниципальной, частной или иных формах собственности*(897). Особо ценные объекты культурного наследия народов РФ заносятся в специальный Государственный свод*(898), состав которого определяется Президентом РФ.

Е. К совместному ведению в сфере воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта относятся только общие вопросы, т.е. те, что требуют сочетания единства принципиальных подходов в правовом регулировании и разграничении полномочий федеральных и региональных органов государственной власти в масштабах РФ с разнообразием конкретных решений субъектов Федерации, направленных на реализацию и развитие этих общих начал. Согласованность действий исполнительных органов государственной власти РФ и ее субъектов в решении приоритетных задач, направленных на совершенствование условий, необходимых для постоянного повышения уровня образования, культуры, духовного и физического развития граждан России, достигается также возложением на Правительство РФ конституционной обязанности обеспечивать проведение единой государственной политики в области культуры, науки и образования (см. п. "в" ч. 1 ст. 114 Конституции).

Совместное ведение общими вопросами образования направлено прежде всего на выполнение органами государственной власти своих обязанностей по созданию необходимых условий для реализации конституционного права каждого на образование, включая обеспечение гарантий общедоступного и бесплатного дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях, а также бесплатного высшего образования в государственном или муниципальном образовательном учреждении или на предприятии - на конкурсной основе (см. комментарий к статье 43).

Полномочия РФ и ее субъектов в общих вопросах образования разграничиваются Конституцией и федеральным законодательством.

Согласно ч. 5 ст. 43 Конституции в исключительную компетенцию РФ входит установление федеральных образовательных стандартов. Российская Федерация определяет также государственную политику в области образования, организационной основой которой является Федеральная целевая программа развития образования, которая разрабатывается и реализуется Правительством РФ при участии субъектов РФ. Федеральная целевая программа содержит стратегию приоритетного развития системы образования и меры ее реализации. Основные цели и задачи Программы развиваются соответствующими региональными программами, которые учитывают национально-культурные, социально-экономические, экологические, культурные, демографические и другие особенности конкретного региона и направлены на решение вопросов, отнесенных законодательством РФ в области образования к ведению субъектов РФ*(899).

Закон об образовании устанавливает общие принципы государственной политики в области образования, на основе которых сформулированы принципы государственной политики в области высшего и послевузовского профессионального образования (см. комментарий к статье 43)*(900). Федеральные законы устанавливают также структуру и организационно-правовые основы системы образования (включая высшее и послевузовское образование) в России; закрепляют круг задач, которые обязаны решать органы государственной власти для обеспечения государственных гарантий прав граждан РФ в области образования; определяют принципы и порядок разработки, утверждения и введения государственных образовательных стандартов; включают в себя требования к содержанию образования и к организации учебного процесса; другие установочные нормы. Субъекты Федерации принимают собственные законы и иные правовые акты в сфере образования в соответствии с федеральным законодательством.

В целях повышения эффективности и результативности использования средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации в сфере образования в Российской Федерации реализуется приоритетный национальный проект "Образование", основными мероприятиями которого являются: государственная поддержка субъектов Федерации, осуществляющих комплексные проекты модернизации образования; стимулирование общеобразовательных учреждений, внедряющих инновационные образовательные программы; информатизация образования; поощрение лучших преподавателей, поддержка талантливой молодежи и другие конкретные акции, направленные на выявление и поддержание "точек роста", способных дать необходимый импульс для перехода отечественного образования на качественно новый, современный уровень, соответствующий потребностям инновационного развития экономики страны.

Общие вопросы науки регулирует Федеральный закон от 23.08.1996 № 127-ФЗ "О науке и научно-технической политике" (в ред. от 01.12.2007), который дает перечень субъектов научной и (или) научно-технической деятельности, определяет их статус, устанавливает принципы организации и управления научной и (или) научно-технической деятельностью. Так, согласно ст. 7 указанного Закона управление сферой науки в Российской Федерации осуществляется на основе сочетания принципов государственного регулирования и самоуправления в пределах, не нарушающих свободу научного творчества.

В целях развития, рационального размещения и эффективного использования научно-технического потенциала, увеличения вклада науки и техники в развитие экономики государства, реализацию важнейших социальных задач, обеспечение прогрессивных структурных преобразований в области материального производства, повышения его эффективности и конкурентоспособности продукции, улучшения экологической обстановки и защиты информационных ресурсов государства, укрепления обороноспособности государства и безопасности личности, общества и государства, а также упрочения взаимосвязи науки и образования Российская Федерация и ее субъекты формируют и реализуют государственную научно-техническую политику. Федеральное законодательство определяет основные принципы государственной научно-технической политики и устанавливает полномочия органов государственной власти РФ и ее субъектов в сфере ее формирования и реализации.

К полномочиям органов государственной власти РФ отнесены: принятие законов и иных нормативных правовых актов, разработка и проведение единой государственной научно-технической политики; выбор приоритетных направлений развития науки и техники в России; формирование и реализация федеральных научных и научно-технических программ и проектов, а также определение федеральных органов исполнительной власти, ответственных за их выполнение; финансирование научной и (или) научно-технической деятельности за счет средств федерального бюджета; установление системы экономических и иных льгот в целях стимулирования научной и (или) научно-технической деятельности и использование ее результатов; содействие развитию инновационной деятельности субъектов Федерации; управление государственными научными организациями федерального значения; охрана прав интеллектуальной собственности; установление государственной системы аттестации научных и научно-технических работников и др. При этом Правительство РФ определяет полномочия федеральных органов исполнительной власти в области формирования и реализации единой государственной научно-технической политики, утверждает федеральные научные и научно-технические программы и проекты по приоритетным направлениям развития науки и техники. Кроме того, в соответствии с действующим законодательством Правительство РФ утверждает Устав Российской академии наук.

Формирование и практическое осуществление государственной научно-технической политики гражданского назначения обеспечивает федеральный орган исполнительной власти, на который возложены эти задачи, совместно с Российской академией наук, отраслевыми академиями наук, федеральными органами исполнительной власти. К полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации относятся: право принятия законов и иных нормативных правовых актов об осуществлении деятельности указанных органов в научной и (или) научно-технической сферах; право создания государственных научных организаций субъектов РФ, реорганизация и ликвидация указанных организаций; принятие и реализация научных, научно-технических и инновационных программ и проектов субъектов Федерации.

Российская Федерация и ее субъекты, основываясь на положениях Конституции, совместно решают такие общие вопросы культуры, как: обеспечение и защита конституционных прав граждан РФ на участие в культурной жизни, пользование учреждениями культуры и доступ к культурным ценностям (ч. 2 ст. 44 Конституции); создание правовых гарантий для свободной культурной деятельности объединений граждан, народов и иных этнических общностей РФ; определение принципов и правовых норм отношений субъектов культурной деятельности; определение принципов государственной культурной политики, правовых норм государственной поддержки культуры и гарантий невмешательства государства в творческие процессы.

Согласно п. "е" ст. 71 Конституции к исключительному ведению РФ относятся установление основ федеральной политики и федеральные программы в области культурного развития РФ. Реализуя это полномочие, Российская Федерация принимает федеральные законы, устанавливающие совокупность принципов и норм, которыми руководствуется государство в своей деятельности по сохранению, развитию и распространению культуры, определяющие цели и задачи деятельности государства в области культуры, а также полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации по указанному предмету совместного ведения.

Основы законодательства РФ о культуре регулируют культурную деятельность в таких областях, как: выявление, изучение, охрана, реставрация и использование памятников истории и культуры; художественная литература, кинематография, сценическое, пластическое, музыкальное искусство, архитектура и дизайн, фотоискусство, художественные народные промыслы и ремесла, музейное дело и коллекционирование, книгоиздание, библиотечное и архивное дело; телевидение, радио и другие аудиовизуальные средства; эстетическое воспитание, художественное образование; научные исследования культуры; международные культурные обмены; и иная деятельность, направленная на сохранение, распространение и освоение культурных ценностей. Российская Федерация осуществляет также государственный контроль в сфере культуры и координирует международные культурные связи, реализуя наиболее важные из них.

Общие нормативные установления конкретизируются как в специальных федеральных законах, регулирующих общественные отношения в отдельных областях культуры (например, охрана памятников истории и культуры, развитие народных художественных промыслов, музейного и библиотечного дела, кинематографии и др.), так и в законодательстве субъектов Федерации, принятом в пределах их компетенции.

В России поощряется деятельность, способствующая развитию физической культуры и спорта (см. ч. 2 ст. 41 Конституции). Общество и государство рассматривают физическую культуру и спорт как одно из средств укрепления здоровья, поддержания высокой работоспособности человека, воспитания патриотизма граждан, подготовки их к защите Родины, развития и укрепления дружбы между народами. Гарантии прав граждан на равный доступ к занятиям физическими упражнениями и спортом, а также принципы государственной политики в области физической культуры и спорта - как составной части культуры и области социальной деятельности, направленной на физическое развитие человека, - устанавливаются федеральным законодательством и конкретизируются в нормативных правовых актах субъектов РФ.

Федеральный закон от 04.12.2007 № 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" предусматривает широкий комплекс организационных, финансовых, экономических средств и других мер государственной поддержки развития физической культуры и спорта; определена компетенция органов государственной власти РФ и ее субъектов в сфере управления и контроля за исполнением законодательства в области физической культуры и спорта; закреплен статус и полномочия Олимпийского комитета России.

В настоящее время развивается правовое регулирование вопросов сотрудничества органов государственной власти РФ и ее субъектов в связи с подготовкой к проведению Олимпийских игр 2014 г. в Сочи. Так, в частности, федеральным законом были установлены принципы организации, цели создания и деятельности, порядок управления деятельностью, порядок реорганизации и ликвидации Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта*(901).

Ж. Конституционная обязанность совместного участия РФ и ее субъектов в координации вопросов здравоохранения; защите семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защите населения, включая социальное обеспечение, вытекает из характеристики Российской Федерации как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (см. комментарий к статье 7). Отнесение в п. "ж" ч. 1 комментируемой статьи к совместному ведению РФ и ее субъектов координации вопросов здравоохранения призвано определить и очертить функции государства в сфере обеспечения гарантий реализации установленного Конституцией права граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь, в том числе на бесплатную медицинскую помощь, оказываемую в государственных учреждениях здравоохранения за счет средств соответствующего бюджета (см. ч. 2 ст. 7 и ч. 1 ст. 41).

Координация вопросов здравоохранения включает: формирование общей концепции и стратегии развития здравоохранения, медицинской, фармацевтической и других видов деятельности, связанных с гарантированием права на охрану здоровья и медицинскую помощь, о