Комментарий к ст 71 КРФ. Комментарий к статье 71 Конституции Российской Федерации

Гражданское право - информационно-аналитический сайт

Комментарий к ст 71 КРФ

[Конституция] [Глава 3 КРФ] [Комментарий к статье 71 КРФ]

Статья 71 КРФ

Предмет ведения Российской Федерации - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией исключительно к компетенции федеральных органов государственной власти (Президента, Федерального Собрания, Правительства и др.). Главными гарантиями суверенитета и территориальной целостности, верховенства федерального законодательства является осуществление Федерацией законодательной и исполнительной деятельности в сферах общественных отношений, обеспечивающих национальную безопасность, права и свободы человека и гражданина. В ст. 71 Конституции закреплен исчерпывающий перечень предметов ведения РФ.

В ч. 1 ст. 76 Конституции установлено, что по предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. Отнесение того или иного вопроса к ведению РФ не означает невозможности его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами, кроме случаев, когда сама Конституция исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного либо федерального закона. Поэтому впредь до принятия соответствующих законодательных актов по предметам исключительного ведения РФ могут издаваться также указы Президента. В соответствии с принятыми по предметам ведения РФ федеральными конституционными законами и федеральными законами Президент, Правительство и федеральные органы исполнительной власти принимают нормативные правовые акты.

А. Принятие и изменение Конституции и федеральных законов, контроль за их соблюдением относятся к важнейшим и неотъемлемым полномочиям Российской Федерации как суверенного государства. Тот факт, что принятие и изменение Конституции является исключительной прерогативой РФ, подчеркивает конституционную природу Федерации в современной России. Регулирование этих вопросов ввиду их особой важности осуществляется самой Конституцией и составляет ее отдельную часть.

Конституция предусматривает два вида изменений - конституционные поправки и пересмотр Конституции (см. комментарий к гл. 9). При этом процедуры внесения поправок в разные главы Конституции различаются. Так, Конституция прямо запрещает пересмотр Федеральным Собранием гл. 1 ("Основы конституционного строя"), гл. 2 ("Права и свободы человека и гражданина") и гл. 9 ("Конституционные поправки и пересмотр Конституции") Основного Закона (см. комментарии к ч. 1 ст. 16, ст. 64, ч. 1 ст. 135). В случае если предложение о пересмотре положений указанных глав будет поддержано 3/5 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание, которое либо подтверждает неизменность действующей Конституции, либо разрабатывает проект новой Конституции, который принимается в конституционно установленном порядке (см. комментарий к ч. 2 и 3 ст. 135).

Любые изменения текста положений гл. 3-8 (исключение, дополнение, новая редакция каких-либо положений) считаются конституционными поправками и могут быть приняты только в форме особого правового акта - Закона РФ о поправке к Конституции. Поправки к гл. 3-8 Конституции принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов РФ (см. комментарий к статье 136). Порядок и условия внесения, принятия, одобрения и вступления в силу поправок к гл. 3-8 Конституции были дополнительно разъяснены Конституционным Судом РФ в его Постановлении от 31.10.1995 № 12-П "По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации" и конкретизированы Федеральным законом от 04.03.1998 № 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации". Специальный порядок предусматривается для внесения изменений в статье 65 Конституции, в которой определяется состав Российской Федерации и перечислены наименования всех ее субъектов (см. комментарий к статье 137).

К ведению РФ отнесено также принятие, изменение федеральных законов и контроль за их исполнением. В этом проявляется одно из свойств государственного суверенитета России, согласно которому Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей ее территории (см. комментарий к ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 15, ч. 1 ст. 76). Под "федеральными законами" понимаются принятые по предметам ведения РФ федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ (см. комментарий к ч. 1 ст. 76), а также федеральные законы, принятые по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов (см. комментарий к ч. 2 ст. 76).

Властными полномочиями по осуществлению контроля за соблюдением федеральных законов в Российской Федерации наделены различные государственные институты: Президент, Конституционный Суд, палаты Федерального Собрания, Правительство, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд, другие органы судебной власти, прокуратура РФ, Счетная палата, Уполномоченный по правам человека и др. Особенности их компетенции и полномочий определяются как положениями Конституции, так и нормами федеральных законов.

Б. Отнесение к исключительному ведению РФ ее федеративного устройства и территории является одним из важнейших условий обеспечения суверенитета, единства и целостности российского государства. Регулирование этих предметов ведения осуществляется прежде всего Конституцией.

Провозглашение Российской Федерации - России федеративным государством и установление принципов его федеративного устройства отнесены к основам конституционного строя (см. комментарии к статье 1, 4, 5, 11). Поэтому отказ от существующего федеративного устройства означал бы одновременно и отказ от действующей Конституции, ее пересмотр*(770). Собственно федеративному устройству российского государства посвящена гл. 3 Конституции (см. комментарии к статье 65-79), положения которой конкретизируются и развиваются путем принятия соответствующих федеральных конституционных законов и федеральных законов*(771), а также могут быть уточнены или изменены путем внесения конституционных поправок.

Федеративное устройство включает в себя описание принципов и существующей структуры федеративного государства, а также различные институциональные механизмы, обеспечивающие подчинение субъектов, составляющих Федерацию, центральной власти при соблюдении определенных конституционных условий. Закрепленное в конституционных положениях федеративное устройство государства отражает концептуальные особенности модели федерализма, принятой в той или иной стране. Основными принципами федеративного устройства РФ являются государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов, а также равноправие и самоуправление народов в России (см. комментарий к ч. 3 ст. 5).

Характер федеративного устройства РФ исторически обусловлен тем, что субъекты Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации в целом. Конституция связывает суверенитет РФ, ее конституционно-правовой статус и полномочия, а также конституционно-правовой статус и полномочия субъектов, находящихся в составе РФ, не с их волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального российского народа - носителя и единственного источника власти в Российской Федерации, который, реализуя принцип равноправия и самоопределения народов, конституировал возрожденную суверенную государственность России как исторически сложившееся государственное единство в ее настоящем федеративном устройстве. Суверенитет, предполагающий, по смыслу ст. 3-5, 67 и 79 Конституции, верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус (см. Постановление КС РФ от 07.06.2000 № 10-П).

Непосредственно Конституцией предусматривается необходимость системы федеральных конституционных законов и федеральных законов по вопросам федеративного устройства (см. комментарии к ч. 2 ст. 65, ч. 3-5 ст. 66, ч. 2 ст. 70, ст. 76, ч. 1 ст. 77 и др.).

Одним из существенных элементов федеративного устройства России выступают договоры и соглашения между органами государственной власти РФ и ее субъектов о разграничении предметов ведения и полномочий, а также о взаимном делегировании части полномочий (см. комментарии к ч. 3 ст. 11, ч. 2 и 3 ст. 78). Указанные акты не только являются конституционным инструментом разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов, но и способствуют совершенствованию федеративных отношений в целом. Договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий обеспечивают на практике согласование интересов Федерации и ее субъектов, способствуют повышению эффективности взаимодействия органов государственной власти, а также предоставляют уникальные возможности для поиска и апробации новых экономических и правовых решений.

Из всеобщей конституционной обязанности соблюдать Конституцию и законы вытекает и безусловная необходимость для субъектов правоотношений следовать нормам о федеративном устройстве государства. Вместе с тем ряд специальных полномочий по обеспечению статуса и предметов ведения РФ, статуса и предметов ведения ее субъектов Конституцией и законами возлагается на Президента, Совет Федерации, Правительство, Конституционный Суд, органы государственной власти субъектов Федерации (см. также комментарии к статье 15, п. "а" ч. 1 ст. 72, ст. 80, 85, 102, 106, 114, 125).

Будучи предметом исключительного ведения Российской Федерации, территория РФ включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними (см. комментарий к ч. 1 ст. 67). При этом территория РФ является не механической суммой территорий составляющих ее субъектов, а неприкосновенной целостностью, на которую без каких-либо изъятий распространяется суверенитет РФ, верховенство Конституции и федеральных законов (см. комментарий к статье 4). Именно на федеральном уровне обеспечивается защита неприкосновенности и целостности территории РФ.

В. Пунктом "в" комментируемой статьи к ведению РФ отнесены различные вопросы, объединенные тем, что они определяют основные характеристики правового статуса человека и гражданина. Закрепление регулятивных полномочий в этой предметной области в качестве общефедеральной функции обусловлено вытекающими из Конституции (ч. 2 ст. 6, ч. 1, 2 ст. 19) принципами равенства всех перед законом, социально-территориального равноправия (см. комментарий к статье 19), единства правового статуса человека и гражданина на всей территории*(772). Эти принципы предполагают, в частности, необходимость установления и гарантирования в любом месте жительства в пределах государственных границ РФ универсального набора субъективных юридических возможностей каждой личности в объеме не ниже, чем это предусмотрено Конституцией.

Регулирование прав и свобод человека и гражданина охватывает собой достаточно широкий круг нормотворческих возможностей, который включает в себя прежде всего государственно-правовое признание и, соответственно, юридическое закрепление прав и свобод, в том числе путем установления их нормативного содержания, определения условий реализации, введения возможных ограничений. Раскрывая смысл понятия "регулирование прав и свобод", следует учитывать взаимосвязь комментируемого положения с нормами п. "б" ч. 1 ст. 72 Конституции, устанавливающими в качестве предмета совместного ведения РФ и ее субъектов защиту прав и свобод. Эти конституционные положения, рассматриваемые во взаимосвязи с нормами ч. 2 ст. 76 Конституции, предполагают осуществление субъектами РФ не только организационно-управленческих, финансово-экономических, иных форм правообеспечительной деятельности, но и законодательного регулирования в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина с соблюдением при этом норм федерального права, что необходимо учитывать при определении конституционных параметров регулирования прав и свобод человека и гражданина как предмета ведения РФ: такое федеральное регулирование, во всяком случае, не может препятствовать субъектам РФ исполнять в порядке реализации присущих им законотворческих полномочий конституционную правозащитную функцию.

Под защитой прав и свобод следует понимать обеспечиваемую государством эффективную возможность пользования правами и свободами путем создания социально-политических, материально-финансовых, организационно-процедурных и других условий для их осуществления; оказания помощи, содействия в их реализации и, напротив, устранения к тому препятствий; предотвращения их нарушения; а также путем воздержания самого государства от необоснованного и неправомерного вмешательства в права и свободы, от блокирования возможности воспользоваться ими, тем более от умаления их существа. По смыслу Конституции, защита прав и свобод является обязанностью всех органов и должностных лиц как государственной власти, так и местного самоуправления. Защита прав и свобод человека и гражданина составляет и предмет ведения РФ, и предмет совместного ведения РФ и ее субъектов (п. "б" ч. 1 ст. 72), что предполагает необходимость разграничения предметов ведения и полномочий в сфере совместной ответственности каждого из территориальных уровней государственной власти за состояние дел в этой области (см. комментарий к п. "б" ч. 1 ст. 72).

Отнесение регулирования и защиты прав и свобод к ведению РФ во взаимосвязи с императивным предписанием положения ч. 1 ст. 76 Конституции предполагает не только право, но и обязанность федерального законодателя на основе Конституции, с учетом общепризнанных принципов и норм международного права, а также положений международно-правовых актов, участницей которых является Российская Федерация (ч. 4 ст. 15, ч. 1 ст. 17), определить законодательные основы реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, которые хотя и являются в силу Конституции непосредственно действующими (ст. 18), требуют в своей основе нормативно определенного порядка правопользования. Наличие такой обязанности федерального законодателя подтверждается в практике Конституционного Суда РФ (см., например: абз. 6 п. 2 мотивировочной части Постановления от 01.02.2005 № 1-П; абз. 3 п. 2 мотивировочной части Определения от 06.11.1998 № 149-О*(773)).

Вместе с тем на федеральном уровне правовое регулирование прав и свобод человека и гражданина может осуществляться не только федеральным законом, но и иными федеральными нормативными правовыми актами в порядке, предусмотренном Конституцией. В частности, как это вытекает из взаимосвязанных положений ч. 2 ст. 80, ч. 1 ст. 82, ч. 1 и 3 ст. 90 и п. "а" ч. 2 ст. 125 Конституции, Президент, являющийся гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, уполномочен издавать в целях реализации своих конституционных функций, в том числе правозащитной, указы нормативного характера, которые не должны противоречить Конституции и федеральным законам. Нормотворческими регулятивными полномочиями в этой сфере обладает и Правительство РФ, которое, по смыслу находящихся в системной связи норм п. "е" ч. 1 ст. 114, ч. 1 ст. 115 и п. "а" ч. 2 ст. 125 Конституции, вправе на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента издавать нормативные постановления для осуществления мер по обеспечению прав и свобод граждан.

В компетенцию Российской Федерации Конституция включает также регулирование вопросов гражданства в Российской Федерации. Институт гражданства имеет сложную природу, в которой сочетаются как публично-правовые, государственно-властные начала, воплощающие проявление в нем государственного суверенитета, суверенное право РФ определять основания и условия приобретения гражданства и, соответственно, относящиеся к основам конституционного строя РФ, так и субъективно-личностные характеристики данного института как элемента правового статуса личности, определяющие субъективное право человека на вступление в гражданство РФ (см. комментарий к статье 6). В этом плане конституционное содержание института гражданства состоит в том, что оно, выражая особое правовое состояние лица, характеризующее его устойчивую политико-правовую связь с государством, служит тем самым правовым основанием для приобретения всей полноты прав, свобод и обязанностей, признаваемых Конституцией за гражданами РФ*(774).

Определение рассматриваемого предмета ведения РФ как "гражданства в Российской Федерации" не означает, что Конституция предполагает возможность установления наряду с гражданством РФ также и гражданства республик в составе РФ, названных в Конституции государствами (ч. 2 ст. 5), или иных субъектов РФ. Гражданство суть проявление суверенной государственной власти, выражающее на субъективно-личностном уровне верховенство государства, которое по отношению к своим гражданам проявляется и как территориальное, и как личное верховенство*(775). В Определении от 06.12.2001 № 250-О Конституционный Суд РФ, исходя из того, что Конституция не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета РФ, указал, что тем самым Конституция предопределяет и решение производного вопроса - о гражданстве, поскольку именно суверенное государство правомочно законодательно определять, кто является его гражданами, признавая их тем самым полноправными субъектами права, обладающими всеми конституционными правами человека и гражданина. Отнесение п. "в" ст. 71 Конституции вопросов гражданства в Российской Федерации к исключительному ведению РФ во взаимосвязи с ч. 1 ст. 76 Конституции означает, отмечено в Определении, регламентирование института гражданства только федеральным законом, имеющим прямое действие на всей территории РФ (см. п.

3.1 и

3.4 мотивировочной части Определения КС РФ от 06.12.2001 № 250-О*(776)). В соответствии с этим Федеральный закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" (в ред. от 30.12.2008), устанавливая на всей территории РФ единое гражданство РФ, закрепляет основания и порядок приобретения и прекращения российского гражданства.

В качестве относительно самостоятельного предмета ведения РФ Конституция выделяет регулирование и защиту прав национальных меньшинств.

Особое внимание конституционного законодателя к вопросам защиты прав и интересов этнических общностей, находящихся в ситуации национального меньшинства, определяется прежде всего многонациональной природой народа РФ, единство и устойчивость которого во многом связаны с наличием у каждой из образующих его социально-этнических групп, включая малочисленные, реальных возможностей для сохранения своей национально-культурной идентичности и в соответствии с этим для национально-культурного развития на равноправной основе с иными социально-этническими группами в составе многонационального народа РФ как неотъемлемая его часть. Между тем существование национальных меньшинств, несмотря на то, что лица, принадлежащие к ним, обладают тем же объемом прав человека, что и составляющие большинство, уже создает определенную угрозу реализации их прав. В силу этого их права должны быть обеспечены дополнительными гарантиями. В этом и заключается основной смысл и идея предоставления национальным меньшинствам дополнительных (или специальных) гарантий для реализации их прав*(777). При этом регулирование соответствующих вопросов должно основываться на общедемократических представлениях о статусе меньшинства, мнение которого должно быть учтено и интересы гарантированы.

С формально-юридической же точки зрения - в системе нормативных установлений действующей Конституции - компетенция Российской Федерации в области регулирования и защиты прав национальных меньшинств соответствует конституционным принципам демократии*(778), равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации (преамбула, ч. 1 ст. 1, ч. 3 ст. 5), обязанности государства гарантировать равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от национальности (ч. 2 ст. 19); обязанностям РФ по гарантированию всем ее народам права на сохранение родного языка, создания условий для его изучения и развития (ст. 68)*(779), а также прав коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ (ст. 69); определяется правом каждого на пользование родным языком (ч. 2 ст. 26); согласуется с конституционными запретами пропаганды или агитации, возбуждающих национальную ненависть и вражду, пропаганды национального или языкового превосходства, создания и деятельности общественных объединений, цели или действия которых направлены на разжигание национальной розни (ч. 5 ст. 13, ч. 2 ст. 29).

Отсутствие конституционной и законодательной дефиниции понятия "национальные меньшинства" само по себе не может рассматриваться как несовместимое с Конституцией. Дело в том, что, как это подчеркивается и в решениях Европейского Суда по правам человека, "определение понятия "национальное меньшинство" очень трудно сформулировать; данный термин не содержится ни в одном из международных договоров"*(780). Опираясь на эти доводы, Европейский Суд не признал нарушением принципа правовой определенности отсутствие в национальном законодательстве Польши дефиниции рассматриваемого термина.

Смысл понятия "национальное меньшинство" может и должен выводиться из системы правового регулирования, правоприменительной, включая судебную, практики и юридической доктрины, анализ которых позволяет в обобщенном плане считать национальным меньшинством социальную группу, объединенную единством самосознания и психофизического типа, духовно-культурными и хозяйственно-экономическими устоями и находящуюся в ситуации меньшинства в пределах границ того или иного публично-территориального образования. Регулирование прав национальных меньшинств представляет собой разновидность правового регулирования прав и свобод человека и гражданина и осуществляется путем закрепления прав национальных меньшинств, установления их нормативного содержания, порядка и условий реализации, а также через их ограничения. При этом понятием "права национальных меньшинств" охватываются как права этнических общностей в целом, так и права отдельных лиц, относящихся к соответствующей этнической общности, а потому регулированию и защите со стороны государства в данном случае подлежат индивидуальные и коллективные права, а также права коллектива.

Что же касается "защиты" прав национальных меньшинств, то это понятие, используемое в Конституции в широком смысле, включает в себя не только противодействие противоправным деяниям и пресечение нарушения прав и законных интересов национальных меньшинств, но и обеспечение соответствующим группам населения права на сохранение основных характеристик, которые отличают национальное меньшинство от большинства населения (как то: язык, культура, традиции, обряды, способы ведения хозяйства и др.). Защита прав национальных меньшинств, согласно Конституции, является не только предметом ведения РФ, но и предметом совместного ведения РФ и ее субъектов (п. "б" ч. 1 ст. 72). Это означает, что соответствующая группа прав должна обеспечиваться согласованными действиями Российской Федерации в целом и каждого из ее субъектов, при том что субъекты РФ, будучи обязанными в полной мере реализовать на своей территории федеральный стандарт гарантирования прав национальных меньшинств, вправе повышать его уровень и вводить дополнительные меры государственной поддержки и защиты (см. комментарий к п. "б" ч. 1 ст. 72).

Принципы правового регулирования прав национальных меньшинств определяются основами конституционного строя, разделением государственной власти и разграничением ее предметов ведения и полномочий по территориальным уровням и субъектам, общегосударственными интересами, сложившимися на конкретно-историческом этапе развития РФ (в настоящее время они отражены в Концепции государственной национальной политики Российской Федерации*(781)), а также общепризнанными принципами и нормами международного права.

В соответствии с ратифицированной Российской Федерацией Рамочной конвенцией о защите национальных меньшинств*(782) Россия приняла на себя, в частности, следующие обязательства:

- гарантировать любым лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, право на равенство перед законом и на равную защиту со стороны закона; принимать в необходимых случаях надлежащие меры, с тем чтобы поощрять во всех областях экономической, социальной, политической и культурной жизни полное и действительное равенство между лицами, принадлежащими к национальному меньшинству, и лицами, принадлежащими к большинству населения (ч. 1 и 2 ст. 4);

- поощрять создание благоприятных условий, позволяющих обеспечить лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, возможности поддерживать и развивать свою культуру, а также сохранять основные элементы их самобытности, а именно - религию, язык, традиции и культурное наследие (ч. 1 ст. 5);

- воздерживаться от любых политических или практических действий, имеющих целью ассимиляцию лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, вопреки их воле, и защищать этих лиц от любых действий, направленных на такую ассимиляцию (ч. 2 ст. 5);

- обеспечивать уважение прав каждого лица, принадлежащего к национальному меньшинству, на свободу мирных собраний, ассоциаций, свободу выражения мнения, свободу мысли, совести, религии, а также право свободно и беспрепятственно пользоваться языком своего меньшинства устно или письменно в частной жизни и публично (ст. 7-11);

- не препятствовать осуществлению прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, устанавливать и поддерживать свободные и мирные контакты через границы с лицами, на законных основаниях находящимися на территории других государств, в частности с лицами, с которыми они имеют общую этническую, культурную, языковую и религиозную самобытность или общее культурное наследие (ч. 1 ст. 17) и др.

Важным законодательным институтом обеспечения прав национальных меньшинств является национально-культурная автономия, представляющая собой способ национально-культурного (а не национально-территориального) самоопределения этнической общности в целях обеспечения ее этнокультурных прав и интересов, а также для получения государственной поддержки, в том числе финансового характера*(783).

Национально-культурная автономия может быть местной, региональной и федеральной и подлежит государственной регистрации. При этом в пределах субъекта РФ местными национально-культурными автономиями может быть образовано не более одной подлежащей государственной регистрации региональной национально-культурной автономии, что, как указал Конституционный Суд, не противоречит Конституции, поскольку создание такой автономии не препятствует деятельности не вошедших в нее местных национально-культурных автономий или созданию и деятельности иных содействующих сохранению самобытности, развитию языка, образования, национальной культуры объединений граждан РФ, относящих себя к той же этнической общности (см. Постановление от 03.03.2004 № 5-П*(784)). Национально-культурная автономия является специфической организационно-правовой формой защиты прав именно национальных меньшинств, а потому не может использоваться для реализации прав территориального этнического большинства.

Г. Пункт "г" комментируемой статьи относит к ведению РФ: установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти. Как разъяснил Конституционный Суд в Постановлении от 27.01.1999 № 2-П "По делу о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации"*(785), под системой федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, установление которой отнесено к ведению РФ, понимается единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов.

Конституция (ч. 1 ст. 11) непосредственно закрепляет те федеральные органы, которые входят в эту единую систему: согласно указанной норме государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. К конституционным основам организации и деятельности единой системы федеральных органов государственной власти относится разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную при обеспечении самостоятельности осуществляющих их органов (см. комментарий к статье 10).

Положения п. "г" комментируемой статьи исходят из внутреннего органического единства системы федеральных органов государственной власти, вытекающего из ч. 1 ст. 3 Конституции, согласно которой носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, и находящего отражение в положениях ч. 3 ст. 5, провозглашающей единство системы государственной власти в качестве одной из основ федеративного устройства РФ. Особенности же правового регулирования порядка организации и деятельности федеральных органов, относящихся к той или иной ветви государственной власти, закрепляются другими положениями Конституции (гл. 4-7) и конкретизируются в ряде федеральных конституционных и федеральных законов. Изменение системы предусмотренных Конституцией федеральных органов возможно только путем изменения самой Конституции.

С понятием "система федеральных органов власти" тесно связаны понятия "система федеральных органов исполнительной власти" ("система исполнительной власти" - см. комментарий к ч. 2 ст. 77) и "система федеральных органов судебной власти" ("судебная система" - см. комментарий к ч. 3 ст. 118). В Постановлении от 27.01.1999 № 2-П Суд разъяснил, что федеральные органы исполнительной власти, являясь составным элементом единой системы федеральных органов государственной власти, в свою очередь, также образуют определенную систему со своей собственной структурой. При этом на конституционном уровне не устанавливаются ни полный перечень федеральных органов исполнительной власти, ни их возможные виды, различающиеся своим правовым статусом. Конституция применительно к системе федеральных органов исполнительной власти регламентирует лишь вопросы организации и деятельности Правительства, осуществляющего согласно ее ст. 110 исполнительную власть в Российской Федерации, устанавливает состав Правительства, а также предусматривает полномочие федеральных органов исполнительной власти создавать свои территориальные органы (см. ч. 1 ст. 78).

По смыслу п. "г" ст. 71, п. "н" ч. 1 ст. 72, ч. 1 и 2 ст. 76 и ч. 1 ст. 77 Конституции, определение видов федеральных органов исполнительной власти постольку, поскольку оно взаимосвязано с регулированием общих принципов организации и деятельности системы органов государственной власти в целом, осуществляется посредством федерального закона. Однако этим не исключается возможность регулирования указанных вопросов другими нормативными актами исходя из предписаний Конституции, устанавливающих полномочия Президента (ст. 80, 83, 84, 86, 87 и 89), а также регламентирующих порядок образования и деятельности Правительства (ст. 110, 112-114). На практике в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции, Закона о Правительстве РФ, иных федеральных законов, а также указов Президента РФ*(786).

Согласно ч. 3 ст. 118 Конституции судебная система РФ (система федеральных органов судебной власти) устанавливается Конституцией (см. также комментарии к статье 125-128) и федеральным конституционным законом - Законом о судебной системе РФ.

Формирование федеральных органов государственной власти - предмет регулирования самой Конституции, которая устанавливает порядок выборов Президента (п. 4 ст. 81), формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы (п. 2 ст. 96), назначения Председателя Правительства (п. 1 и 2 ст. 111), назначения судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, других федеральных судов (ст. 128). На основании положений Конституции по вопросам порядка формирования федеральных органов государственной власти также приняты и действуют федеральные конституционные и федеральные законы.

Д. Пункт "д" относит к предметам ведения РФ федеральную государственную собственность и управление ею. Конституция закрепляет различные формы собственности: частную, государственную, муниципальную, иные формы собственности, которые в равной мере защищаются государством (см. комментарий к ч. 2 ст. 8). Государственная собственность выступает в виде федеральной собственности и собственности субъектов РФ (ст. 214 ГК). Разграничение государственной собственности на федеральную собственность и собственность субъектов РФ в соответствии с Конституцией является предметом совместного ведения РФ и ее субъектов (см. комментарий к п. "г" ч. 1 ст. 72). При этом согласно ГК отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов РФ осуществляется в порядке, установленном законом (ч. 5 ст. 214). Этот федеральный закон до настоящего времени не принят.

Федеральная собственность является необходимой материальной основой выполнения федеративным государством своих функций. Отнесение видов имущества к федеральной государственной собственности и установление ее пообъектного состава - предмет конституционного, законодательного и иного нормативного правового регулирования. Отличительными характеристиками объектов федеральной собственности являются их значимость для общества в целом как публичного достояния многонационального народа России, а также исключительная роль в реализации органами государственной власти РФ их конституционных полномочий, связанных с защитой государственного суверенитета России, прав и свобод ее граждан, обеспечения обороны и безопасности страны, развития экономики, реализации социальных и других публичных функций государства. Исходя из этого часть объектов государственной собственности закреплена за Российской Федерацией непосредственно Конституцией в качестве предмета ее исключительного ведения: средства федерального бюджета и федеральных фондов (см. комментарий к п. "з" ст. 71); федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы, федеральный транспорт и пути сообщения (см. комментарий к п. "и" ст. 71); оборонное производство, производство ядовитых веществ и наркотических средств (см. комментарий к п. "м" ст. 71) и др.

Некоторые объекты государственной собственности могут быть отнесены к исключительному ведению РФ федеральными законами. Например, ЛК закрепляет в федеральной собственности лесные участки в составе земель лесного фонда (ст. 8). В отношении федеральной государственной собственности Российская Федерация осуществляет правовое регулирование и все правомочия собственника (владение, пользование и распоряжение). Гражданский кодекс, устанавливая, что субъектом права федеральной государственной собственности является в целом Российская Федерация как публично-правовое образование, определяет, что федеральные органы государственной власти выступают в имущественном обороте от имени государства и осуществляют возложенные на них правомочия собственника в соответствии со своей компетенцией (см. п. 3 ст. 214 и ст. 125). Объем функций, прав и обязанностей в этой сфере распределяется между Президентом, федеральными органами законодательной и исполнительной власти согласно Конституции и федеральным законам.

Законодательное регулирование в сфере федеральной государственной собственности осуществляет Федеральное Собрание. Оно связано как с установлением принципов и системы управления федеральной государственной собственностью, так и с созданием различных гражданско-правовых режимов для входящего в эту собственность имущества путем изъятия его из оборота в силу специальных законов, запрета или ограничения их приватизации (например, стратегических предприятий, памятников истории и культуры и т.п.). Федеральный законодатель вправе также устанавливать как общий, так и особые режимы перехода государственного имущества к другим субъектам гражданско-правового оборота (например, особый порядок оборота земель сельскохозяйственного назначения, отчуждения акций находящихся в собственности государства акционерных обществ)*(787).

Несмотря на значительное число нормативных правовых актов, принятых в отношении федеральной государственной собственности, существует определенная пробельность в законодательном регулировании этой сферы. Так, например, ГК предусматривает принятие ряда федеральных законов, без которых правовая база управления государственной собственностью в целом и федеральной собственностью в частности, включая ее приватизацию, не может считаться достаточной. Среди них - уже упоминаемый выше федеральный закон об отнесении государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов РФ (ст. 214 ГК), федеральный закон об имуществе, которое может находиться только в государственной и муниципальной собственности (ст. 212 ГК), федеральный закон об иммунитете государства и его собственности (ст. 127 ГК), а также федеральный закон о национализации, т.е. об обращении в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц (ст. 235 ГК)*(788). В результате продолжает сохраняться очевидный законодательный дисбаланс в пользу более эффективного обеспечения гарантий защиты прав частных собственников по сравнению со степенью защищенности интересов Российской Федерации в целом как собственника.

В отсутствие федеральных законов Президент осуществляет законодательное регулирование по вопросам федеральной собственности. Кроме того, Президент непосредственно участвует в управлении федеральной собственностью, включая ее пообъектное разграничение, принятие решений о включении акционерных обществ в перечень стратегических или исключении из указанного перечня, создание государственных корпораций и др.*(789). Акты Президента не должны противоречить Конституции и федеральному законодательству. Президент обеспечивает также согласованное взаимодействие органов государственной власти, в том числе по вопросам, связанным с управлением федеральной собственностью.

Впервые в новейшей истории России полномочия Правительства (в то время - Совета Министров РСФСР) по распоряжению и управлению государственным (республиканским) имуществом были прямо установлены Законом РСФСР от 31.10.1990 "Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР". С момента принятия Конституции 1993 г. Правительство осуществляет свои полномочия в сфере управления федеральной собственностью на основании п. "г" ч. 1 ст. 114 Конституции. Указанное конституционное положение конкретизировано нормами Закона о Правительстве РФ.

Правительство не только осуществляет права собственника, но также участвует в правовом регулировании отношений в этой сфере*(790). Кроме того, например, в соответствии с Федеральным законом "О приватизации государственного и муниципального имущества" Правительство разрабатывает и утверждает прогнозный план (программу) приватизации объектов федеральной государственной собственности, который содержит перечень федеральных унитарных предприятий, акций открытых акционерных обществ, находящихся в федеральной собственности, и иного федерального имущества, которое планируется приватизировать в соответствующем году. В управлении федеральной собственностью участвуют в пределах предоставленных им полномочий другие федеральные органы и структуры исполнительной власти*(791).

Важнейшей функцией управления федеральной государственной собственностью является контроль эффективности ее использования. Согласно абз. 3 ст. 2 Федерального закона от

11.01.1995 № 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" (в ред. от 29.03.2008) одной из задач этого органа, выполняющего функции высшего органа внешнего финансового контроля страны, является определение эффективности и целесообразности использования федеральной собственности. Кроме того, Счетная палата в соответствии с законодательством осуществляет контроль за поступлениями в федеральный бюджет средств, полученных от распоряжения федеральным государственным имуществом (в том числе его приватизации, продажи), а также от управления объектами федеральной собственности (ст. 18 Закона).

Разрешение споров имущественного характера, связанных с объектами федеральной собственности, относится к компетенции арбитражных судов, а споры о компетенции между федеральными органами государственной власти либо между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ разрешаются Конституционным Судом (см., например, Постановление КС РФ от 09.01.1998 № 1-П*(792)).

Е. Указанные в п. "е" предметы ведения - установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации - закрепляют право Российской Федерации самостоятельно определять цели, задачи и методы их достижения в ключевых сферах внутренней политики, имеющих исключительное значение как для самого существования РФ - целостного суверенного государства, так и для обеспечения конституционных прав и свобод ее граждан.

Исходя из федеративного устройства страны, необходимости соблюдения баланса интересов Российской Федерации и ее субъектов, обеспечения согласованного функционирования участия федеральных и региональных органов государственной власти в реализации внутренней политики государства, Конституция относит к прерогативам Российской Федерации установление именно основ, т.е. общих начал, принципов, федеральной политики в важнейших сферах внутреннего развития государства и общества, тогда как их практическая реализация требует конкретизации с учетом интересов и особенностей субъектов Федерации, различных групп населения, а также согласованных действий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации. В соответствии с этим многие вопросы практической реализации внутренней политики государства в сфере государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития входят в перечень предметов совместного ведения РФ и ее субъектов (см. комментарий к статье 72).

Согласно ч. 3 ст. 80 Конституции определение основных направлений внутренней политики государства является прерогативой Президента. Совет Федерации и Государственная Дума участвуют в формировании основ федеральной политики путем принятия соответствующих федеральных законов. Обеспечение проведения в России единой внутренней государственной политики (финансовой, кредитной, денежной, в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии) Конституцией возложено на федеральное Правительство (см. комментарий к статье 114).

Федеральные программы выступают как одно из важных средств реализации федеральной политики, наполняют ее конкретным содержанием. Согласно положениям ст. 13 Закона о Правительстве РФ формирование федеральных целевых программ и обеспечение их реализации входит в общие полномочия Правительства.

На практике можно выделить различные виды федеральных программ - программы социально-экономического развития РФ краткосрочного и среднесрочного характера, федеральные целевые программы и др. В общем виде каждая федеральная программа предусматривает комплекс взаимоувязанных мероприятий, ресурсов и организационно-правовых средств, органы и организации, ответственные за выполнение конкретных программ, их предмет, задачи и цели, источники их финансирования и т.д.

Так, согласно ч. 3 ст. 1 Федерального закона от

20.07.1995 № 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" (в ред. от 09.07.1999) под программой социально-экономического развития РФ понимается комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития России и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров. Сводный перечень федеральных программ и объемов их финансирования из федерального бюджета ежегодно утверждается законом о федеральном бюджете. Для финансирования могут привлекаться и внебюджетные источники. Правительство одновременно с проектом бюджета обязано представлять в Государственную Думу сводный перечень федеральных целевых программ, намеченных к финансированию за счет бюджета на предстоящий год, с указанием целей, задач, этапов и сроков выполнения каждой из них, требуемых объемов финансирования в целом и по годам, источников финансирования, заказчиков программ и т.д.

Ежегодное послание Президента Федеральному Собранию должно, согласно ч. 2 ст. 5 указанного Закона, содержать специальный раздел, посвященный анализу выполнения программ на среднесрочную перспективу, уточнений к ним с выделением задач на предстоящий год. В программах на среднесрочную перспективу даются оценки и характеристики состояния экономики, излагаются концепция развития, макроэкономическая политика и предполагаемые институциональные преобразования, инвестиционная и структурная политика, региональная экономическая и внешнеэкономическая политика.

За последние годы в форме среднесрочных программ социально-экономического развития России разработаны и осуществляются десятки федеральных целевых и иных программ государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития страны. Важное значение для повышения эффективности деятельности федеральных и региональных органов государственной власти, их ответственности за достижение социально значимых результатов имеют такие новые формы комплексных общефедеральных программ, как приоритетные национальные проекты "Здоровье", "Качественное образование", "Доступное и комфортное жилье", "Развитие АПК".

Ж. Конституционные полномочия федеральных органов власти устанавливать правовые основы единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование... - свидетельство того, что экономические интересы предпринимателей приобрели конституционно значимый характер. Весьма наглядно они проявились в работе над проектом Конституции в рамках Конституционного совещания*(793). Конституция содержит гибкие механизмы, позволяющие оптимально сочетать единство экономического и правового пространства и вместе с тем региональное правовое регулирование экономической сферы*(794), способствующее развитию экономической инициативы и предпринимательства в пределах, установленных Конституцией.

Статья 8 Конституции в качестве основ конституционного строя называет гарантируемые в Российской Федерации единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности. Эти конституционные положения определяют обязанность государства по созданию и защите единого экономического пространства, единого рынка. Конкретизируя эту обязанность государства, Конституция (п. "ж" ст. 71) относит установление правовых основ единого рынка к ведению РФ. Без обеспечения приоритетного прямого действия законов, закрепляющих эти правовые основы (ГК, законы в области антимонопольной политики и защиты конкуренции, ценообразования, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования и т.п.), свобода экономической деятельности на территории всего государства не может быть реализована.

Желанием расширить свои законодательные полномочия в экономической сфере объяснялось направление в Конституционный Суд РФ органами власти ряда субъектов РФ запросов о проверке конституционности ст. 3 Федерального закона от

18.07.1995 № 108-ФЗ "О рекламе" (в ред. от 21.07.2005). Так, Московская городская Дума в своем запросе исходила из того, что законодательство о рекламе не упомянуто ни в статье 71 Конституции (предметы ведения РФ), ни в статье 72 (предметы совместного ведения), и, следовательно, рекламная деятельность (приносящая солидные доходы в местные бюджеты) может регулироваться нормативными актами субъектов Федерации, иначе это не соответствует Конституции.

В Постановлении КС РФ от 04.03.1997 № 4-П, касающемся Федерального закона "О рекламе"*(795), указывается, что рекламные отношения являются по своей природе гражданско-правовыми, поскольку они возникают при осуществлении предпринимательской деятельности, в данном случае по производству, размещению и распространению рекламы и в соответствии со ст. 2 ГК должны регулироваться гражданским законодательством. Конституция относит гражданское законодательство к ведению РФ (п. "о" ст. 71); следовательно, законодательство о рекламе не может находиться ни в совместном ведении, ни в ведении субъектов Федерации, и они не вправе осуществлять собственное правовое регулирование. Реклама рассматривается законодателем как средство продвижения товаров (работ, услуг) на общий рынок РФ, тем самым призвана содействовать формированию единого экономического пространства. И в этом смысле законодательство о рекламе устанавливает такие нормы, которые в силу их характера и значения для формирования свободных рыночных отношений относятся к правовым основам единого рынка.

В то же время, учитывая, что рекламная деятельность и рекламные отношения - это объект комплексного нормативного правового регулирования, то, с точки зрения Конституционного Суда РФ, если те или иные вопросы рекламной деятельности выходят за рамки гражданско-правовых отношений, не относятся к основам единого рынка, т.е. не являются предметом ведения РФ, субъекты Федерации могут осуществлять их законодательное регулирование в рамках, определенных ст. 71-73, ч. 2, 4-6 ст. 76 Конституции, а по определенным вопросам регулирование может осуществляться и органами местного самоуправления.

Компетенционная норма о том, что установление правовых основ единого рынка является сферой ведения РФ, находится в системно-логической связи с положением ч. 1 ст. 45 Конституции, по смыслу которой и во взаимосвязи с ее ст. 2, 17, 18 государство обязано создавать наиболее благоприятные условия для рыночной экономики как путем непосредственно-регулирующего государственного воздействия, так и через стимулирование свободной экономической деятельности, основанной на принципах самоорганизации, баланса частных и публичных интересов, корпоративного взаимодействия и сотрудничества.

Федеральный законодатель, в соответствии с п. "а", "в", "ж" ст. 71 Конституции устанавливая правовые основы единого рынка и осуществляя при этом регулирование и защиту прав и свобод, прежде всего экономических, для защиты общих (общественных) интересов вправе применить публично-правовой тип регулирования рыночных отношений, которое в силу взаимодействия частно-правовых и публично-правовых интересов предполагает в то же время сочетание частно-правовых и публично-правовых элементов. При этом он, располагая широкой свободой усмотрения в выборе правовых средств, вместе с тем связан конституционно-правовыми пределами использования публично-правовых начал (ст. 7, 8, ч. 2 и 3 ст. 55 Конституции).

Одним из таких средств, направленных на защиту как частных, так и публичных интересов, является институт банкротства. В рамках его правовой регламентации с учетом конституционных принципов соразмерности государственного вмешательства в права и свободы граждан, баланса частных и публичных интересов федеральный законодатель вправе наделить рядом публичных нормотворческих, исполнительно-распорядительных, контрольных полномочий автономные публично-правовые субъекты - саморегулируемые организации арбитражных управляющих, призванные выполнять в этой сфере общественных отношений функции саморегулирования в интересах общества, кредиторов и должников (см. Постановление КС РФ от

19.12.2005 № 12-П*(796)).

Комментируемая компетенционная норма охватывает также такую сферу правового регулирования, как лицензирование (п. 1 ст. 49 ГК). В Постановлении КС РФ от

12.11.2003 № 17-П, касающемся положений ст. 19 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции"*(797), указывалось, что отказ субъекта РФ дать согласие на получение федеральной лицензии - независимо от того, является он мотивированным и основанным на предписаниях действующего законодательства либо не является таковым, - служит для федерального лицензирующего органа достаточным основанием для отказа в рассмотрении по существу вопроса о выдаче федеральной лицензии. В результате окончательное решение фактически принимается на уровне субъекта РФ, а не на уровне Российской Федерации. Тем самым осуществление федеральным органом власти (в данном случае - федеральным лицензирующим органом) принадлежащего ему полномочия по предмету ведения РФ ставится в зависимость от решения субъекта РФ, что в конечном счете не согласуется с установленным Конституцией разграничением предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов.

К ведению РФ относится также финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование. Финансы как экономическая категория функционируют в пределах денежных отношений, но не все денежные отношения являются финансовыми. Самой главной отличительной особенностью финансовых отношений является обязательное участие в них государства*(798). Правовое регулирование финансовых отношений осуществляется путем принятия таких Федеральных законов, как "О бюджетной классификации Российской Федерации", "О банках и банковской деятельности", "О валютном регулировании и валютном контроле". Финансовое право считается некодифицированной отраслью права, однако его подотрасли - бюджетное и налоговое право - имеют собственные кодифицированные источники - БК и НК. Осуществление финансового, в том числе бюджетного регулирования, а также запрет на установление каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств рассматриваются Конституционным Судом в качестве гарантии такого конституционного принципа, как единство экономического пространства (см. п. 2 мотивировочной части Постановления от

17.06.2004 № 12-П*(799)).

Находится ли в ведении РФ в полном объеме правовое регулирование финансов, валютных отношений? И чем "регулирование" отличается от "правового регулирования"? Ведь субъекты РФ также осуществляют собственное финансовое, кредитное, валютное регулирование в пределах полномочий, предусмотренных ст. 73 Конституции. Они вправе принимать законы о своих бюджетах, о своих доходах, утверждать Положения о своих валютных фондах. В Постановлении КС РФ от

10.12.1997 № 19-П*(800) установлено, что отнесение финансового, валютного, кредитного регулирования к ведению РФ не препятствует органам государственной власти субъекта Федерации в пределах своих полномочий осуществлять меры по мобилизации и расходованию собственных финансовых ресурсов: средств бюджета области и областных внебюджетных и валютных фондов, кредитных ресурсов, ассигнований из федерального бюджета и др. Юридическое содержание использованного в Уставе области понятия финансового, валютного, кредитного регулирования отличается от конституционного содержания этого понятия. Названное регулирование в пределах компетенции области согласуется с федеральной природой государства и конституционным статусом субъекта Федерации и не может трактоваться как вторжение в сферу ведения и полномочий РФ. В ведении РФ находится та часть финансового регулирования, которая связана с проведением единой финансовой, кредитной и денежной политики.

В Постановлении от 21.03.1997 № 5-П, касающемся положений Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации"*(801), Конституционный Суд РФ обосновал наличие в конституционном праве России самостоятельного конституционного принципа - принципа единой финансовой политики. Положения ряда статей Конституции, прежде всего п. "б" ч. 1 ст. 114, развивают одну из основ конституционного строя РФ - принцип единства экономического пространства (ч. 1 ст. 8), означающий в том числе, что на территории РФ не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ч. 1 ст. 74), а ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (ч. 2 ст. 74).

Из приведенных конституционных норм следует, в частности, что не допускается установление налогов, нарушающее единство экономического пространства РФ. С этой точки зрения недопустимо введение региональных налогов, которое может прямо или косвенно ограничивать свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств в пределах единого экономического пространства или позволяет формировать бюджеты одних территорий за счет налоговых доходов других территорий либо переносить уплату налогов на налогоплательщиков других регионов. Единство экономического пространства и, следовательно, единство налоговой системы обеспечиваются единой системой федеральных налоговых органов. Налоговые органы, как относящиеся к федеральным экономическим службам, в соответствии с Конституцией находятся в ведении РФ (п. "ж" ст. 71); налоговые органы в субъектах РФ являются территориальными органами федеральных органов исполнительной власти (ч. 1 ст. 78), а не органами субъектов РФ.

Полномочия субъектов Федерации в области регулирования финансовых отношений производны от конституционного принципа единой финансовой политики. Вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции), включая право управлять своей собственностью, иметь собственный бюджет и самостоятельно осуществлять бюджетный процесс (см. Определение КС РФ от 06.12.2001 № 228-О*(802)). Бюджет субъекта РФ образуется за счет налоговых и неналоговых доходов, которые в свою очередь подразделяются на собственные и регулирующие. Распоряжение собственными доходами относится к бюджетной компетенции субъектов РФ (ст. 73 Конституции, ст. 56, 57 БК) (см. Определение КС РФ от 25.12.2003 № 455-О*(803)).

Инструментом проведения единой финансовой политики и финансового регулирования служит официальный бухгалтерский учет (см. п. 4 мотивировочной части Постановления КС РФ от 01.04.2003 № 4-П*(804)). Частью правовой сферы кредитного регулирования Конституционный Суд РФ признал правовое регулирование реструктуризации кредитных организаций (см. п. 2 мотивировочной части Постановления от 03.07.2001 № 10-П*(805). Законодательство о реструктуризации кредитных организаций представляет собой публично-правовое вмешательство в частно-правовые отношения в публичной сфере (см. п. 2 мотивировочной части Постановления КС РФ от 22.07.2002 № 14-П*(806).

В соответствии с п. "ж" ст. 71 Конституции таможенное регулирование находится в ведении РФ и заключается в установлении порядка и правил, при соблюдении которых лица реализуют право на перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу (п. 1 ст. 1 Таможенного кодекса). Важной составной частью таможенного регулирования является установление федеральным законом таможенных тарифов - ставок таможенных пошлин, применяемых к товарам, перемещаемым через таможенную границу России. Целями таможенной политики РФ являются обеспечение наиболее эффективного использования инструментов таможенного контроля и регулирования товарообмена на таможенной территории РФ (ч. 1 ст. 2 Таможенного кодекса). Таможенно-тарифное регулирование внешнеэкономической деятельности, включающее порядок установления ставок вывозных таможенных пошлин, направлено на защиту суверенитета и экономических интересов РФ и предполагает создание эффективного правового режима такой защиты. Возникающие при этом отношения между органами государства, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами - с другой, имеют публично-правовой характер (см.: Постановление КС РФ от

20.05.1997 № 8-П; п. 2 мотивировочной части Определения КС РФ от

15.12.2000 № 294-О*(807)).

Компетенционная норма, в соответствии с которой денежная эмиссия относится к ведению РФ, находится в системной связи с положениями ст. 75 Конституции. Конституция устанавливает, что денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком РФ, а защита и обеспечение устойчивости рубля как денежной единицы РФ являются его основной функцией (ч. 1 и 2 ст. 75). В развитие названных конституционных положений Закон о ЦБ РФ закрепляет, что Банк России монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение (п. 2 ст. 4); эмиссия наличных денег (банкнот и монеты), организация их обращения и изъятия из обращения на территории РФ осуществляются исключительно ЦБ РФ (ч. 1 ст. 29).

Основы ценовой политики как сфера ведения РФ характеризуют прежде всего экономическую функцию государства. Вместе с тем это законодательная сфера ведения и коррелирующее ей полномочие федеральных органов власти тесно связано и с конституционно-правовым закреплением концепции социального государства (ст. 7).

Согласно п. "ж", "и" ст. 71 Конституции в ведении РФ находится установление правовых основ единого рынка, регулирование основ ценовой политики, а также вопросы, связанные с федеральными энергетическими системами, ядерной энергетикой, расщепляющимися материалами. В соответствии с указанными положениями и закрепленными в статье 1, ч. 3 ст. 5, ст. 8, ч. 3 ст. 11, ч. 1 ст. 76 и ч. 2 ст. 78 Конституции принципами федерализма был принят Федеральный закон "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", в котором определены основы государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию в России (в частности, цели и принципы такого регулирования), что обусловлено естественной монополией энергоснабжающих организаций.

Проверяя конституционность ст. 6 указанного Закона, Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что он, закрепляя распределение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в области государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, по разрешению возникающих споров и разногласий, а также по определению состава, порядка формирования региональных энергетических комиссий, их финансирования и т.д. (ст. 8, 9, 11-14) не вступает в противоречие с конституционными установлениями о том, что система органов государственной власти субъекта РФ устанавливается субъектом самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, устанавливаемыми федеральными законами, и не нарушает принципы федерализма, закрепленные Конституцией (см. п. 2 мотивировочной части Определения от

18.01.2001 № 7-О*(808)). Возможность и необходимость государственного регулирования цен Конституционный Суд РФ увязывает с необходим